N.° 424-E9-2013.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las doce horas del veinticuatro de enero de dos mil trece.
Gestión formulada por el señor Mario Redondo Poveda para que se le autorice la recolección de firmas con el propósito de someter a referéndum el proyecto denominado: “REFORMAS A LOS ARTÍCULOS 80 Y 119 DEL REGLAMENTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE COSTA RICA, PARA DARLE ANÁLISIS RAZONABLE Y RESOLUCIÓN OPORTUNA A LOS ASUNTOS SOMETIDOS A CONOCIMIENTO DEL CONGRESO”.
RESULTANDO
1.- En escrito presentado ante la Secretaría de este Tribunal el 16 de noviembre de 2012, el señor Mario Redondo Poveda solicita la autorización para recolectar firmas con el fin de que se someta a referéndum el proyecto denominado: “REFORMAS A LOS ARTÍCULOS 80 Y 119 DEL REGLAMENTO DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA DE COSTA RICA, PARA DARLE ANÁLISIS RAZONABLE Y RESOLUCIÓN OPORTUNA A LOS ASUNTOS SOMETIDOS A CONOCIMIENTO DEL CONGRESO” (folios 1 a 9).
2.- Por escrito de 21 de febrero (sic) de 2012 (sic) presentado en la Secretaría de este Tribunal el 21 de enero de 2013, el señor Fabián Volio Echeverría expone las razones por las que considera es posible someter a referéndum una modificación al Reglamento de la Asamblea Legislativa (folios 10 a 22).
3.- El señor Fabián Volio Echeverría, en escrito del 22 de febrero (sic) de 2012 (sic) presentado en la Secretaría de este Tribunal del 23 de enero de 2013, amplió sus argumentos en relación con la posibilidad de convocar a referéndum una reforma al Reglamento de la Asamblea Legislativa a través de cualquiera de las modalidades previstas por la Ley sobre Regulación del Referéndum (folios 23 a 25).
4.- En el procedimiento se han observado las prescripciones legales.
Redacta la Magistrada Zamora Chavarría; y,
CONSIDERANDO
I.- Objeto de la gestión. Puntualmente, el señor Mario Redondo Poveda solicita se autorice la recolección de firmas para someter a referéndum un proyecto tendente a la reforma los artículos 80 y 119 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (en adelante RAL).
II.- Sobre la coadyuvancia del señor Fabián Volio Echeverría. El señor Fabián Volio Echeverría, invocando un interés ciudadano, presentó dos escritos en fechas 21 y 23 de enero de 2013, donde razona el por qué considera posible someter a referéndum una modificación al RAL, a través de cualquiera de las modalidades que contempla el artículo 3° de la Ley sobre Regulación del Referéndum.
Desde esa perspectiva, aunque no lo solicite expresamente, este Colegiado tiene al señor Volio Echeverría como coadyuvante en la presente gestión.
III.- Sobre el fondo. a) Del vacío normativo en torno al RAL y la posibilidad de someter sus reformas a referéndum. De una lectura de los artículos constitucionales y legales que regulan el referéndum como instituto de participación ciudadana en la formación de la ley, se concluye que existe un vacío normativo en cuanto a la posibilidad de someter a consulta popular modificaciones al RAL.
Esa ausencia de regulación adquiere especial relevancia por cuanto si bien ese instrumento no es una ley, lo cierto es que integra el parámetro de constitucionalidad. En efecto, el artículo 124 de la Constitución Política señala que los actos indicados en los incisos 2), 3), 5), 6), 7), 8), 9), 10), 12), 16), 21), 22), 23) y 24) del numeral 121 no tienen carácter de ley; sin embargo, se observa que el RAL es el único acto de alcance normativo pues, el resto de los acuerdos parlamentarios ahí enlistados, se relacionan con aspectos de otra naturaleza tales como nombramientos de miembros de otros Supremos Poderes y órganos constitucionales (Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y Contralor y Subcontralor Generales de la República), autorizaciones al Poder Ejecutivo, toma de juramentos a altos funcionarios del Estado y suspensión de garantías, entre otros.
De esa suerte, la particular naturaleza normativa del RAL se explica porque en él se contienen normas sustanciales para la producción de la ley que, incluso, integran el parámetro de constitucionalidad. La Ley de la Jurisdicción Constitucional, en lo referente a los supuestos en los que procede la acción de inconstitucionalidad, señala que puede impugnarse la validez de una norma si, en su aprobación, se violentó algún trámite o requisito sustancial previsto en el RAL (artículo 73 c.), rasgo que deja en evidencia la importancia de esa norma dentro del Derecho de la Constitución.
A partir de ello y, en virtud de que ni el constituyente derivado que incorporó los preceptos de gobierno participativo ni el legislador ordinario que desarrolló la Ley sobre Regulación del Referéndum, resolvieron el tema de someter a consulta popular las modificaciones al RAL como instrumento normativo de carácter sui generis; este Colegiado se ve obligado a hacer una interpretación sobre el tema en los términos del numeral 102 inciso 3) de la Constitución Política.
b) Del valor constitucional de participación ciudadana y la especial naturaleza del RAL como acto normativo. El nuevo paradigma de Estado participativo originado a partir de las reformas constitucionales incluidas en 2002 y 2003 y la especial naturaleza normativa del RAL llevan, necesariamente, a un análisis mesurado y sistemático en punto a esos dos temas, de previo a valorar la admisibilidad de la gestión del señor Redondo Poveda.
b.1) Del modelo de Estado participativo. La democracia representativa supone que, si bien la soberanía reside en la nación (artículo 2° de la Constitución Política), el gobierno es ejercido por sus legítimos representantes. No obstante lo anterior y, en virtud de una reforma experimentada por el Texto Político Fundamental en el año 2003, se pasó a entender que el Gobierno de la República, además de “representativo”, es “participativo” porque lo ejercen “el pueblo y tres Poderes distintos e independientes entre sí”. Esa reformulación del numeral noveno constitucional ofrece oportunidades extraordinarias de profundización democrática, al potenciar y tornar fundamental la participación ciudadana directa en la conducción de los asuntos públicos, en armonía con lo estipulado en el inciso 1.a del artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
La participación política es un derecho fundamental que, en términos generales, implica la intervención ciudadana dirigida a la designación de los gobernantes o miembros de las estructuras que componen las diversas organizaciones políticas por intermedio del derecho de elegir y ser electo, así como la posibilidad de contribuir a la formación, ejecución y control de las políticas públicas o decisiones estatales o municipales de importancia.
En el caso particular de la producción normativa, la nueva concepción del Estado permitió que, con la modificación del artículo 105 constitucional, el pueblo pudiera ejercer la potestad de legislar por la vía del instituto del referéndum. En otras palabras, se consagró el derecho de los ciudadanos para aprobar o derogar leyes y hacer reformas parciales a la Constitución Política, como vía alternativa y excepcional al procedimiento parlamentario típico en manos de los legisladores (para mayor profundización del tema puede consultarse, entre otras, la resolución de este Tribunal n.° 790-E-2007).
De esa suerte, se ha reconocido en el Derecho de la Constitución un nuevo componente axiológico transversal a todo el quehacer del Estado costarricense: la intervención activa de los ciudadanos en el objeto público, paradigma que sustenta el principio pro participación. Los poderes públicos y, en especial los órganos jurisdiccionales, están obligados a aplicar e interpretar las normas según criterios que favorezcan la participación popular.
b.2) De la especial naturaleza del Reglamento de la Asamblea Legislativa. La adopción y reforma del RAL se encuentran previstas desde el propio texto constitucional como una de las atribuciones típicas del órgano legislativo, el cual puede y debe regular su funcionamiento interno en ese instrumento normativo (artículo 121 inciso 22).
El constituyente fue preciso en el procedimiento para modificar el RAL y clarificar su naturaleza jurídica pues señaló que todo cambio debe acordarse por no menos de las dos terceras partes del total de miembros de la Asamblea Legislativa y que, al no ser una ley en sentido formal, no requiere el trámite descrito en el numeral 124. La aprobación de cambios al RAL, entonces, se da en una sola sesión y debe publicarse en el Diario Oficial.
Acerca de las características de ese reglamento la Sala Constitucional, en el voto n.° 7961-05, señaló:
“La autodeterminación del Parlamento sobre su accionar interno -reconocida en forma reiterada por este Tribunal-, "interna corporis", es una de sus potestades esenciales expresamente reconocida por la Constitución Política en su artículo 121 inciso 22), y que resulta consustancial al sistema democrático. El objeto perseguido con la atribución de la competencia para autoorganizarse de la Asamblea, es la de que por su medio sean regulados sus procedimientos de actuación, organización y funcionamiento y en consecuencia su organización interna dentro de los parámetros que exigen los principios, democrático, de igualdad y no discriminación, con todos sus derivados …”.
Como puede observarse, la promulgación y enmienda del RAL son actos privativos del Poder Legislativo ya que, en su definición, no existe participación alguna de otros titulares públicos como sí ocurre con las leyes; por ejemplo, el Poder Ejecutivo no tiene iniciativa en la formulación de los cambios ni puede vetar las modificaciones. Esa exclusividad a favor del Parlamento para darse su régimen de funcionamiento interior tiene gran relevancia para comprender cómo, de cara al modelo participativo, se deben armonizar varios preceptos constitucionales, punto que se abordará más adelante.
Ahora bien, debe tenerse presente que el RAL no solo desarrolla aspectos administrativos de la dinámica parlamentaria. Por la complejidad del proceso de formación de la ley, es obvio que el constituyente no fijara todos los actos que deben realizarse para producir un instrumento normativo de esa naturaleza, sino que –únicamente– estableciera un marco general para que el legislador, en su potestad autorregulatoria, pudiera desarrollar a profundidad el debido procedimiento parlamentario.
Esa precisión es trascendental para comprender la naturaleza jurídica del RAL pues, si nos atenemos exclusivamente al vocablo “reglamento”, se puede caer en una lectura incorrecta de la jerarquía y fuerza normativa de ese instrumento parlamentario.
En la teoría jurídica, los reglamentos se ubican en el estrato inmediato inferior a las leyes; sin embargo, para el caso particular del RAL, esa localización no se adapta a las particularidades de ese acto. Al conducir el trabajo parlamentario en su dimensión típica, sea la producción de las leyes, el RAL comporta un subsistema normativo que se incorpora al Derecho de la Constitución, con lo que, como se dijo, las transgresiones a sus preceptos –en cuanto fijen trámites o requisitos esenciales– comportan un vicio de constitucionalidad en la tramitación de proyectos de ley.
En suma, se puede afirmar que el RAL es un acto parlamentario sui generis que, sin ser ley en sentido formal, posee la fuerza normativa propia del Derecho de la Constitución, ya que desarrolla el procedimiento de formación de la ley.
c) De la viabilidad jurídica para someter a referéndum reformas al RAL. El modelo de Estado participativo y la especial naturaleza del RAL obligan a esta Magistratura Electoral a hacer una interpretación sistemática sobre la posibilidad de someter a consulta popular las modificaciones a ese cuerpo de normas, pero sin transgredir el carácter interna corporis que comporta la atribución parlamentaria prevista en el artículo 121 inciso 22) de la Constitución Política.
La redacción de los artículos 121 inciso 22) y 124 constitucionales, en lo relativo al RAL, provienen del texto político anterior, sea previo a que existiera un Tribunal Constitucional que, en su rol de garante de la supremacía constitucional, tuviera a tal instrumento normativo como parte del parámetro de constitucionalidad (vid. resolución de la Sala Constitucional n.° 1992-03789). En el mismo sentido, no existía en la cultura constitucional costarricense, como sí ahora, un empoderamiento de la ciudadanía a través de los mecanismos de participación como el referéndum.
Un postulado en apariencia coherente puede llevar a afirmar que, si el Soberano cuenta con la capacidad para aprobar modificaciones al texto constitucional y aprobar o derogar leyes, igualmente tiene la facultad de disponer cambios a instrumentos normativos de menor rango; el argumento de que “quien puede lo más puede lo menos” pareciera reforzar esa tesis. Sin embargo, en la construcción de los Estados republicanos es común que existan cláusulas autolimitativas, expresas y tácitas, para garantizar los derechos fundamentales de las minorías, así como otros intereses superiores de la vida en sociedad –el orden público, la moral y las buenas costumbres–.
En el instituto del referéndum, por ejemplo, el derecho de los ciudadanos para ejercer la potestad legislativa no es ilimitado. La Carta Fundamental, en el numeral 105, especifica que existen ciertas materias en las que no procede la aplicación de ese mecanismo de participación, entre ellas: la presupuestaria, tributaria, fiscal, monetaria, crediticia, de pensiones, seguridad, aprobación de empréstitos y contratos o actos de naturaleza administrativa. De igual manera, cuando se trate de propuestas que involucren modificaciones parciales a la Constitución Política, debe seguirse el procedimiento reforzado que establece el artículo 195 que condiciona una eventual consulta popular a la previa aprobación parlamentaria, en primera legislatura, del proyecto en cuestión.
Por otra parte, la existencia de vicios groseros y evidentes de inconstitucionalidad es otro de los supuestos frente a los que el Soberano encuentra límite. Según lo ha sostenido ampliamente este Colegiado si el proyecto de ley que se pretende someter a referéndum, de forma clara y patente, se opone al Derecho de la Constitución no es susceptible de ser enviado a consulta popular, siendo lo pertinente el rechazo de plano de la gestión (entre otras, vid. las resoluciones n.° 3280-E9-2011, 4206-E9-2011 y 4392-E9-2011).
Adicionalmente téngase presente que, no solo las limitaciones a texto expreso forman parte de ese coto vedado para el Soberano pues, según lo dejó patente la Sala Constitucional en la sentencia n.° 13313- 2010, un límite implícito a la libertad de configuración del legislador ordinario o soberano [entendiendo acá la potestad de legislar residenciada en el pueblo], lo constituye el propio Derecho de la Constitución o bloque de constitucionalidad conformado por los principios, valores, preceptos y jurisprudencia constitucionales.
Desde esa óptica es necesario determinar si, a la luz del Derecho de la Constitución, el RAL comporta una zona fuera del alcance del resto de poderes constituidos e, incluso, del Soberano. Es ineludible precisar si ese acto legislativo especial, por su naturaleza, constituye un asunto eminentemente técnico-jurídico librado al plenario legislativo como cuerpo deliberante y constitucionalmente autónomo.
En párrafos anteriores razonábamos que el RAL es un acto interna corporis del Poder Legislativo en cuya modificación e interpretación no se requiere –ni es admisible– la participación de otro de los titulares públicos; la potestad autorregulatoria del parlamento encuentra sustento en el núcleo mismo del principio democrático. Aceptar la injerencia de terceros en la organización interna de ese Supremo Poder comportaría una transgresión a la división de poderes, como elemento esencial del modelo republicano de Estado.
Ese carácter privativo del RAL ha sido reconocido por la jurisprudencia constitucional en varias sentencias como, por ejemplo, en el voto n.° 02624-2009, donde se indicó:
“La reforma y la interpretación del reglamento de la asamblea legislativa son parte de la "interna corporis", de las regulaciones intrínsecas dadas por el propio Parlamento en uso de sus potestades más esenciales, que a su vez constituye una de las garantías básicas derivadas del principio democrático: la autodeterminación del Parlamento sobre su accionar interno.” (esa postura se ha sostenido también, entre otras, en las resoluciones n.° 08408-1999 y 02901-2007).
De acuerdo con el diseño constitucional expuesto no es admisible que, por el procedimiento de convocatoria por iniciativa ciudadana, se pretenda someter a referéndum modificaciones al RAL ya que, en su carácter de interna corporis, este es consustancial a la independencia de la Asamblea Legislativa como poder constitucional. Aceptar que, al menos un cinco por ciento de los ciudadanos inscritos en el padrón electoral, puede sustraer esa competencia de autorregulación del parlamento, es negar uno de los blindajes constitucionales otorgados al órgano legislativo.
Sin perjuicio de lo señalado, esta Magistratura Electoral encuentra un matiz importante cuando se trata de un referéndum cuyo objeto sea el RAL pero la iniciativa provenga del seno de la Asamblea Legislativa –referéndum en su modalidad legislativa según los términos del artículo 3° de la Ley n.° 8492–.
La participación, como principio constitucional, obliga a una lectura sistemática y evolutiva de los numerales 9, 105, 121.22 y 124 del texto político fundamental que, sin desconocer la naturaleza de la autorregulación como atribución exclusiva del pleno legislativo, permita una intervención de la ciudadanía en la aprobación de modificaciones al RAL. De esa suerte este Tribunal interpreta que si, motu proprio, al menos dos terceras partes del total de miembros de la Asamblea Legislativa, por intermedio de un acuerdo, convienen en reenviar la posibilidad que tienen de autorregularse al Soberano, entonces nada obsta para que, luego de constatados los demás requisitos y trámites por parte de este Tribunal, el Colegio Electoral concurra a manifestarse, por intermedio del instituto de referéndum, acerca de la aprobación o improbación de cambios al RAL.
Véase que, como se ha insistido, el Derecho de la Constitución protege la facultad de los legisladores de darse su propio régimen de organización interior pero, si estos, en una mayoría igual a la exigida por el artículo 121.22 para aprobar las variaciones al reglamento, deciden trasladar la decisión a su mandante, actúan de manera legítima.
La naturaleza interna corporis de un acto brinda, por sí misma, una especial protección frente a injerencias externas; empero, no supone un límite para que el cuerpo deliberante, en favor del cual se acuerda esa defensa, pueda hacer un reenvío de la decisión a la ciudadanía.
En este punto es transcendental insistir sobre el número de diputados necesarios para que una modificación al RAL pueda ser sometida a referéndum. La mayoría calificada de dos terceras partes del total de miembros del parlamento fue la solución intermedia que se definió en la Asamblea Nacional Constituyente, como medio para garantizar la flexibilidad del Derecho Parlamentario pero, además, para salvaguardar los intereses de las minorías representadas.
En un primer momento, entre otros, el diputado Baudrit Solera sostuvo que, para cualquier modificación al RAL, debería seguirse el trámite de una ley ordinaria para poner fin así a una práctica viciada de los anteriores congresos (acta n.°43); sin embargo, imperó la tesis del representante Vargas Fernández acerca de un procedimiento simple pero con el consenso de la mayoría de dos tercios del plenario legislativo (acta n.° 68).
A la luz de esos antecedentes y, tomando en consideración el texto constitucional que, en lo conducente, exige una votación gravosa para reformar el RAL, este Tribunal considera que es ineludible la aceptación de los dos tercios de la Asamblea Legislativa para que una variación reglamentaria pueda ser sometida a aprobación por parte del Soberano; aceptar un número de diputados menor sería contrariar no solo la facultad de autorregulación antes expuesta sino, más grave aún, las garantías normativamente previstas en favor de las minorías parlamentarias que responden, a su vez, al principio democrático.
Por último es importante aclarar que, para los casos de reformas al RAL, tampoco resulta aplicable la modalidad de referéndum mancomunada, sea a través de un Decreto del Poder Ejecutivo refrendado por un acuerdo de la mayoría absoluta del total de miembros del parlamento. Se ha insistido en que la facultad de autorregularse es exclusiva de la Asamblea Legislativa y la injerencia de otros poderes públicos en ella deviene ilegítima.
Si se admitiera la modalidad de referéndum Ejecutivo en los términos del artículo 3 inciso c) de la Ley sobre Regulación del Referéndum, implícitamente se estaría invadiendo una de las atribuciones esenciales del parlamento –darse su régimen de funcionamiento interior– con la consecuente transgresión al principio de división de poderes.
d) Conclusión. Esta Magistratura Electoral interpreta que las modificaciones al Reglamento de la Asamblea Legislativa, en su carácter de acto legislativo sui generis que integra el parámetro de constitucionalidad, sí pueden ser sometidas a referéndum siempre y cuando se tramiten por la “modalidad legislativa” prevista en el artículo 3° de la Ley sobre Regulación del Referéndum. La naturaleza de acto interna corporis de esa norma parlamentaria excluye las modalidades de iniciativa ciudadana y ejecutiva.
IV.- De la inadmisibilidad de la gestión del señor Redondo Poveda. El señor Mario Redondo Poveda solicita a este Tribunal autorizar la recolección de firmas para someter a referéndum, bajo la modalidad de iniciativa ciudadana, dos modificaciones al RAL; no obstante, a la luz de los argumentos dados en el apartado anterior, solo es dable someter a consulta modificaciones a ese instrumento normativo si así lo acuerdan no menos de las dos terceras partes del total de miembros de la Asamblea Legislativa.
Por tal motivo, lo procedente es rechazar de plano la gestión como en efecto se ordena.
POR TANTO
Se rechaza de plano la solicitud presentada. Notifíquese a los señores Redondo Poveda y Volio Echeverría y publíquese en el Diario Oficial.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Exp. n.° 336-Z-2012
Solicitud de referéndum ciudadano
Reformas al Reglamento de la Asamblea Legislativa.
Mario Redondo Poveda
ACT/er.-