N.º 640-E8-2008.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las catorce horas quince minutos del veinte de febrero de dos mil ocho.
Consulta formulada por la señora Maureen Ballestero Vargas, Diputada, respecto de su designación como integrante de la Comisión Paz con la Naturaleza.
RESULTANDO
1.- En escrito recibido en la Secretaría de este Tribunal el 21 de febrero del 2007, la señora Maureen Ballestero Vargas, Diputada, consulta si integrar la Comisión Paz con la Naturaleza, “sería contrario a lo establecido en el artículo 111 de nuestra Constitución Política”.
2.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley y no se notan defectos capaces de invalidar lo actuado.
Redacta el Magistrado Sobrado González; y,
CONSIDERANDO
I.- Sobre la legitimación de la consultante: Sobre la legitimación para plantear solicitudes de interpretación o consultas como la presente, este Tribunal estableció, entre otras, desde la resolución nº 1748-99 de las 15:30 horas del 31 de agosto de 1999, lo siguiente:
“El inciso 3) del artículo 102 de la Constitución Política reconoce, en cabeza del Tribunal Supremo de Elecciones, la función de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral, lo que impide que la Asamblea Legislativa les dé interpretación auténtica, según lo reconoce su numeral 121 inciso 1).
El inciso c) del artículo 19 del Código Electoral, al desarrollar ese precepto, dispone en lo que interesa: "Tales interpretaciones podrán darse de oficio o a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos".
“Se colige de las anteriores disposiciones que, en nuestra legislación, sólo los partidos políticos, a través de su Comité Ejecutivo Superior, están legitimados para provocar una declaración interpretativa” (el resaltado es nuestro).
En virtud de lo indicado, la presente consulta, en principio, resultaría improcedente, en tanto la gestionante carece de legitimación para solicitar la declaración interpretativa de este Tribunal. Sin embargo, atendiendo a la potestad de interpretación oficiosa prevista en el inciso c) del artículo 19 del Código Electoral –potestad que fue aclarada por este Tribunal en la resolución n° 1863, de las 09:40 horas del 23 de setiembre de 1999, en la que precisó los términos bajo los cuales procedía-, se vierte, de manera oficiosa, la siguiente interpretación.
II.- Sobre la prohibición para los Diputados de aceptar cargos o empleos, contenida en el artículo 111 de la Constitución Política: El artículo 111 de la Constitución Política dice:
“Ningún Diputado podrá aceptar, después de juramentado, bajo pena de perder su credencial, cargo o empleo de los otros Poderes del Estado o de las instituciones autónomas, salvo cuando se trate de un Ministerio de Gobierno. En este caso se reincorporará a la Asamblea al cesar en sus funciones.
Esta prohibición no rige para los que sean llamados a formar parte de delegaciones internacionales, ni para los que desempeñan cargos en instituciones de beneficencia, o sean catedráticos de la Universidad de Costa Rica o en otras instituciones de enseñanza superior del Estado.”.
Con el fin de aclarar la situación planteada, conviene precisar el contenido de la prohibición establecida en el artículo 111 de la Constitución Política, que impide a los Diputados aceptar cargos en otros poderes del Estado o en las instituciones autónomas; esto a la luz de su evolución normativa desde su redacción original por la Asamblea Nacional Constituyente, en 1949 y pasando por dos reformas constitucionales.
Los diputados constituyentes en 1949, con base en artículo 80 de la Constitución de 1871, dieron forma a este numeral 111 en tres sesiones (sesión ordinaria celebrada el 9 de mayo de 1949, acta N° 63; sesión ordinaria celebrada el 10 de mayo de 1949, acta N° 64; sesión ordinaria celebrada el 27 de junio de 1949; acta N° 97). Su redacción original es la siguiente:
“Ningún Diputado podrá aceptar, bajo pena de perder su credencial, cargo o empleo de los otros Poderes del Estado o de las instituciones autónomas, salvo cuando se trate de un Ministerio de Gobierno. En este caso se reincorporará a la Asamblea al cesar en sus funciones.
Esta prohibición no rige para los que desempeñan cargos en instituciones de beneficencia, o sean catedráticos de la Universidad de Costa Rica.”.
Como se aprecia, la estructura del artículo es simple. Establece la prohibición general de que los diputados no pueden desempeñar cargos públicos (en otros poderes del Estado ni en las instituciones autónomas), la sanción que ello apareja y tres excepciones (ministerios de Gobierno, instituciones de beneficencia y docencia en la Universidad de Costa Rica).
La inspiración del constituyente se encuentra en la necesidad de garantizar la independencia y profesionalismo de la función legislativa. El centro del debate giró en torno a la conveniencia de las excepciones planteadas a la prohibición general, salvo en lo que respecta a las instituciones de beneficencia, sobre lo cual no hubo conflicto. Es decir, hubo controversia en relación con el ejercicio de la docencia en la Universidad de Costa Rica, que se aprobó; en los centros educativos de segunda enseñanza, que se rechazó; en misiones diplomáticas, que se rechazó; y en ministerios de gobierno, que se aprobó. La principal preocupación de los señores constituyentes era el riesgo de que el diputado que ejerciera ese otro cargo viera disminuida su independencia respecto del Ejecutivo y, por ahí, se afectara la propia del Poder Legislativo.
Casi catorce años después, la Asamblea Legislativa reformó el artículo 111 constitucional mediante Ley N°. 3118 de 16 de mayo de 1963, para que dijera como sigue:
“Ningún Diputado podrá aceptar, después de juramentado, bajo pena de perder su credencial, cargo o empleo de los otros Poderes del Estado o de las instituciones autónomas, salvo cuando se trate de un Ministerio de Gobierno. En este caso se reincorporará a la Asamblea al cesar en sus funciones.
Esta prohibición no rige para los llamados a formar parte de delegaciones que integre el Poder Ejecutivo para asistir a conferencias internacionales, ni para los que desempeñan cargos en instituciones de beneficencia, o sean catedráticos de la Universidad de Costa Rica.” (el resaltado es nuestro).
La iniciativa de esta reforma constitucional fue planteada por el diputado Alberto Cañas Escalante y se fundamentó en que la limitación que impedía a los legisladores ser parte de las representaciones diplomáticas del país era un anacronismo contraproducente para los intereses de Costa Rica, dado que, en aquél entonces, las naciones estrechaban, cada vez más, lazos entre sí. El dictamen favorable del proyecto de reforma, tramitado en el expediente legislativo n° 221, por parte de la Comisión Especial, fue acogido por el Plenario que, tras los respectivos debates, aprobó la reforma.
Finalmente, el artículo adquirió su redacción actual tras la reforma constitucional realizada mediante Ley N°. 5697 de 9 de junio de 1975, por iniciativa, entre otros, del Diputado Sandoval Aguilar:
“Ningún Diputado podrá aceptar, después de juramentado, bajo pena de perder su credencial, cargo o empleo de los otros Poderes del Estado o de las instituciones autónomas, salvo cuando se trate de un Ministerio de Gobierno. En este caso se reincorporará a la Asamblea al cesar en sus funciones.
Esta prohibición no rige para los llamados a formar parte de delegaciones internacionales, ni para los que desempeñan cargos en instituciones de beneficencia, o sean catedráticos de la Universidad de Costa Rica o en otras instituciones de enseñanza superior del Estado.”.
Conforme se ve, se trató de una reforma de menor trascendencia para el tema de la independencia de poderes, que sólo modificó semánticamente lo dispuesto en relación a las legaciones internacionales (de lo que se carece información, toda vez que el expediente legislativo fue extraviado y en la reconstrucción no aparece discusión al respecto) y una ampliación de la excepción referida a la Universidad de Costa Rica, para que cubriera a los dos nuevos centros de enseñanza superior del Estado a ese momento: la Universidad Nacional y el Instituto Tecnológico de Costa Rica. De hecho, esta reforma al artículo 111 constitucional, tramitada bajo el expediente legislativo n° 5719 y dictaminada por la Comisión de Gobierno y Administración, se enmarca dentro de una amplia reforma a varios numerales relacionados con la educación superior estatal, razón por la cual la independencia de poderes no fue discutida en esta oportunidad, al menos en las piezas reconstruidas por el Archivo de la Asamblea Legislativa.
Es a la luz de esta comprensión del numeral 111 constitucional, que procede analizar la presente consulta.
III.- Sobre la consulta planteada por la Diputada Maureen Ballestero Vargas: La señora Diputada Ballestero Vargas consulta si su designación para integrar la Comisión Paz con la Naturaleza, contraviene la prohibición del artículo 111 de la Constitución Política. Dos razones asisten a este Tribunal para concluir que la aceptación de dicho cargo sí quebrantaría el numeral de cita:
1- La primera razón para entender que la aceptación de la referida designación sí está prohibida por el artículo 111 de la Constitución Política, es el hecho de que la Comisión Paz con la Naturaleza es una comisión presidencial, lo que la ubica dentro de la categoría de lugares en los que a los diputados les está vedado aceptar cargos, esto es, otros poderes del Estado e instituciones autónomas.
La Comisión Paz con la Naturaleza fue creada por el Presidente de la República y el Ministro de la Presidencia mediante Decreto Ejecutivo N°. 33487-MP, publicado en La Gaceta N° 250 de 29 de diciembre de 2006. La Comisión se enmarca dentro de una estructura tripartita compuesta por ésta, por el Comité Ejecutivo y por la Oficina Ejecutiva, adscrita la última, a la Presidencia de la República, para que dé soporte secretarial a la Comisión y al Comité.
La Ley General de la Administración Pública (Ley N°. 6227 de 2 de mayo de 1978, publicada en La Gaceta N°. 102 de 30 de mayo de 1978), en su artículo 26, autoriza al Presidente de la República la conformación de este tipo de comisiones:
“Artículo 26.-
El Presidente de la República ejercerá en forma exclusiva las siguientes atribuciones:
…
g) Nombrar las comisiones auxiliares o de trabajo transitorias o permanentes que estime necesarias …”.
Como se ve, la invocación de este numeral para la creación de la Comisión Paz con la Naturaleza, evidencia que se trata de una comisión presidencial, un órgano del Poder Ejecutivo adscrito a la Presidencia de la República y que puede ser creada por decreto en tanto supone distribución de competencias internas que no involucran de potestades de imperio frente a los administrados.
Es claro, entonces, que la Comisión Paz con la Naturaleza no sólo no puede ubicarse dentro de ninguna de las excepciones del artículo 111 constitucional sino que, por el contrario, se inserta en un Poder de la República, en el Ejecutivo, que, como se lee en las actas referidas de la Asamblea Nacional Constituyente, era del que más se quería alejar a los diputados. De hecho, dentro del Poder Ejecutivo, esta Comisión se ubica en la propia Presidencia de la República, constituyendo por ello el mejor ejemplo del tipo de espacios de los que el constituyente quiso alejar a los legisladores.
2- La segunda razón para entender que la aceptación del cargo que se consulta está prohibida por el artículo 111 de la Constitución Política, es que su desempeño frustraría el espíritu constituyente recogido por esta norma. Como se dijo en el considerando segundo, el constituyente reformuló el precedente normativo (artículo 80 de la Constitución de 1871), con el propósito de evitar cualquier forma de subordinación del Poder Legislativo al Ejecutivo. Advertían los señores constituyentes del peligro que representaba, para la independencia de poderes, el que el Presidente recurriera al halago o a la presión, a través de designaciones especiales o de la sustracción de legisladores para colocarlos bajo su dirección jerárquica.
Por ello, puede afirmarse que el espíritu de la norma es favorecer el profesionalismo de la función legislativa y, más importante aún, garantizar su independencia respecto del Poder Ejecutivo. Desde luego que, en tanto el artículo refiere a “los otros Poderes del Estado”, el Poder Judicial está incluido (también se quiso evitar que en rangos inferiores, a lo interno de la administración pública, el legislador gozara de influencias indebidas gracias a su investidura de diputado), pero el acento de la norma lo es en la relación legisladores-Poder Ejecutivo, lo cual explica, además, lo referente a las instituciones autónomas, sobre las que el Presidente de la República ejerce mecanismos de tutela administrativa.
La Comisión Paz con la Naturaleza está prevista, en los términos del artículo 1 de su Decreto de creación, para que “asesore y apoye al Presidente de la República en la toma de decisiones y el desarrollo de las actividades necesarias para la puesta en marcha de la iniciativa Paz con la Naturaleza”; a lo que el artículo 2 agrega: “fungirá como foro máximo de discusión y aprobación de las iniciativas a ser presentadas a consideración del Presidente de la República”. Con esto, si la Diputada Ballestero Vargas formara parte de la Comisión para la que fue designada, no sólo participaría de labores propias del Ejecutivo sino que también ésto la ubicaría en posición de subordinación respecto del Presidente de la República quien sería, para los efectos de la labor de dicha Comisión, su superior jerárquico. Es, ciertamente, una forma de sometimiento que el constituyente, por desaconsejable para la independencia de poderes, vedó a los señores y señoras diputadas.
Precisamente, los artículos 59 incisos 2 y 3, y 103 inciso 1 de la Ley General de la Administración Pública prescriben:
“Artículo 59.-
1.
2. La distribución interna de competencias, así como la creación de servicios sin potestades de imperio, se podrá hacer por reglamento autónomo, pero el mismo estará subordinado a cualquier ley futura sobre la materia.
3. Las relaciones entre órganos podrán ser reguladas mediante reglamento autónomo, que estará también subordinado a cualquier ley futura.”.
“Artículo 103.-
1. El jerarca o superior jerárquico supremo tendrá, además, la representación extrajudicial de la Administración Pública en su ramo y el poder de organizar ésta mediante reglamentos autónomos de organización y de servicio, internos o externos, siempre que, en este último caso, la actividad regulada no implique el uso de potestades de imperio frente al administrado.”(El resaltado es nuestro).
Nuevamente, la propia invocación, en el Decreto Ejecutivo N° 33487-MP, de estos numerales de la Ley General de la Administración Pública, confirman lo que se viene diciendo: la Comisión Paz con la Naturaleza y, por ende, sus miembros, se ubican, en virtud del acto normativo que las crea, en posición de subordinación respecto del Presidente de la República, quien es, para todos los efectos, su superior jerárquico.
En síntesis, en tanto el desempeño como miembro de la Comisión Paz con la Naturaleza, colocaría a la Diputada consultante en la posición de realizar funciones dentro del Poder Ejecutivo y, asimismo, en la de subordinación respecto del Presidente de la República, se configuraría la amenaza de su independencia como legisladora, en los términos que el constituyente quiso proteger. Razón, ésta, para concluir que la aceptación de dicho cargo quebrantaría el impedimento establecido en el artículo 111 de la Constitución Política.
POR TANTO
La aceptación de la designación como miembro de la Comisión Paz con la Naturaleza, por parte de un Diputado, contravendría la prohibición establecida en el artículo 111 de la Constitución Política. Comuníquese en la forma establecida en el inciso c) del artículo 19 del Código Electoral. Notifíquese.-
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Exp. N.º 076-S-2007
Consulta
Maureen Ballestero Vargas
Incompatibilidad de cargos
GRJ/er.-