N.º 1296-M-2011.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las trece horas quince minutos del tres de marzo de dos mil once.
Diligencias de cancelación de credenciales de la vicealcaldesa primera de la Municipalidad del cantón Acosta, provincia San José, que ostenta la señora María Elena Fallas Umaña.
RESULTANDO
1.-Mediante oficio SM. 22-2011 de fecha 22 de enero de 2011, presentado en la Secretaría de este Tribunal el 27 del mismo mes y año, la señora Susan Morales Prado, Secretaria del Concejo Municipal de Acosta, elevó a conocimiento de este Tribunal la nota suscrita por la señora María Elena Fallas Umaña, mediante la cual, y por los motivos que expone, presenta la renuncia a su cargo como vicealcaldesa primera de la Municipalidad del cantón Acosta, provincia San José (folio 3).
2.-Por auto de las 11:45 horas del 16 de febrero de 2011, la Magistrada Instructora previno a la Secretaria del Concejo Municipal de Acosta, informar la sesión municipal en la que fue conocida la renuncia de la señora Fallas Umaña (folio 11).
3.-Mediante fax recibido en la Secretaría de este Tribunal el 22 de febrero de 2011, la citada funcionaria brindó la información solicitada (folios 13,14)
4.- Por acuerdo tomado en sesión ordinaria N.° 019-2011 celebrada el 22 de febrero del año en curso, este Tribunal dispuso acumular a este expediente la consulta formulada por el señor Carlos Matías Gonzaga Martínez, alcalde de La Cruz, Guanacaste, únicamente para efectos de la interpretación oficiosa a que se refiere el resultando anterior, dada la conexión con el tema sobre el que habría de versar aquella (folios 15-17).
5.- Por auto de las 9:15 horas del 3 de marzo de 2011 este Tribunal dispuso tramitar dicha consulta en expediente separado (folio 18).
6.- Este Tribunal ha sostenido en reiterada jurisprudencia que las interpretaciones oficiosas resultan procedentes cuando perciba, en cualquier momento, la exigencia de interpretar o integrar el ordenamiento jurídico en punto a aquellas de sus disposiciones que no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una contradicción con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior complementación para surtir efectos. En ese sentido, ha entendido necesario interpretar los artículos 14, 17 y 19 del Código Municipal.
6.- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones legales.
Redacta la Magistrada Bou Valverde; y,
CONSIDERANDO
I.- Hechos probados: Como tales y de relevancia para la resolución del presente asunto se tienen los siguientes: a) que la señora María Elena Fallas Umaña y el señor Marvin Jiménez Hidalgo, postulados al efecto por el partido Liberación Nacional, resultaron electos en el cargo de vicealcaldesa primera y vicealcalde segundo, respectivamente, de la Municipalidad de Acosta; así fue declarado por este Tribunal en resolución n.° 0019-E11-2011 de las 9:30 horas del 03 de enero de 2011 (folios 4-10); b) que el Concejo de la Municipalidad de Acosta, en la sesión ordinaria n.° 04-2011, celebrada el 25 de enero de 2011, conoció de la renuncia presentada por la señora Fallas Umaña al puesto de vicealcaldesa primera (folios 13,14).
II.- Sobre el fondo: 1) Breve referencia a la figura de los vicealcaldes y la posibilidad de renunciar a sus cargos: a) El artículo 14 del Código Municipal, en su redacción actual, regula lo concerniente a la figura de los vicealcaldes municipales, en los siguientes términos:
“Existirán dos vicealcaldes municipales: un(a) vicealcalde primero y un(a) vicealcalde segundo. El (la) vicealcalde primero realizará las funciones administrativas y operativas que el alcalde titular le asigne; además, sustituirá, de pleno derecho, al alcalde municipal en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución. // En los casos en que el o la vicealcalde primero no pueda sustituir al alcalde, en sus ausencias temporales y definitivas, el o la vicealcalde segundo sustituirá al alcalde, de pleno derecho, con las mismas responsabilidades y competencias de este durante el plazo de la sustitución” (subrayado no es del original).
Este cambio normativo que eliminó la figura de los alcaldes suplentes e introdujo la novedosa figura de los vicealcaldes, modificando sus funciones y la forma de ejercicio del cargo, en el caso del vicealcalde primero. De la norma de cita se puede derivar que la función del vicealcalde segundo no se diferencia de la que tenían asignada los alcaldes suplentes, cuya única labor era la de sustituir al alcalde titular durante sus ausencias. Así lo había hecho ver este Tribunal en la resolución n.º 2061-E-2002 de las 9:35 horas del 12 de noviembre del 2002, en la que, acogiendo el criterio externado por la Procuraduría General de la República en el dictamen n.º C-178-2002 del 8 de julio del 2002, señaló:
“Los alcaldes suplentes no tienen funciones adicionales a la asignada en el numeral 14 del Código Municipal, por consiguiente, no son funcionarios públicos permanentes de las corporaciones municipales; su única función se limita a sustituir al alcalde titular en sus ausencias temporales o definitivas”. (subrayado no es del original)
No obstante, en lo concerniente al vicealcalde primero la reforma de cita sí introduce cambios sustanciales, entre los que destaca su inclusión como funcionario permanente en las corporaciones municipales y el ejercicio de funciones administrativas y operativas, además de la sustitución del alcalde que, de pleno derecho, le corresponde durante sus ausencias temporales o definitivas. En ese sentido, el artículo 20 del Código Municipal, en lo que interesa señala:
“El primer vicealcalde municipal también será funcionario de tiempo completo, y su salario base será equivalente a un ochenta por ciento (80%) del salario base del alcalde municipal.”
b) Si bien los vicealcaldes son elegidos popularmente, la ley prevé expresamente la posibilidad de que puedan renunciar a sus cargos. Así se desprende de lo dispuesto en el párrafo final del artículo 19 del Código Municipal que señala:
“Si ambos vicealcaldes municipales son destituidos o renuncian, el Tribunal Supremo de Elecciones deberá convocar a nuevas elecciones en el cantón respectivo, en un plazo máximo de seis meses, y el nombramiento será por el resto del período. Mientras se realiza la elección, el presidente del concejo asumirá, como recargo, el puesto de alcalde municipal, con todas las atribuciones que le otorga este Código” (la negrilla no es del original).
En ese sentido, la renuncia formulada por un vicealcalde, en los términos establecidos en el artículo 257 del Código Electoral, constituye causal para la cancelación de la credencial que ostenta como funcionario municipal de elección popular.
Dicha norma al efecto dispone:
“No será necesario seguir el procedimiento administrativo, si la cancelación ha de declararse en virtud de renuncia del servidor, previamente conocida por el concejo municipal. En este caso, junto con la solicitud de cancelación de credenciales, el órgano municipal deberá enviar el original o copia certificada de la carta de renuncia y el respectivo acuerdo del concejo municipal en que se pronuncie sobre esta.” (subrayado no es del original).
Por lo anterior, al haberse acreditado que la señora María Elena Fallas Umaña, en su condición de vicealcaldesa primera de la Municipalidad de Acosta, renunció voluntariamente a su cargo y que su renuncia fue conocida por el Concejo Municipal de Acosta, lo pertinente es cancelar su credencial.
2) De la cancelación de la credencial de la vicealcaldesa primera y la procedencia de su sustitución: Al cancelarse la credencial de la señora Fallas Umaña como vicealcaldesa primera se produce una vacante que, ante el silencio legislativo, obliga a este Tribunal a aclarar, vía interpretación, si procede su sustitución: a) al efecto, en primer lugar, resulta oportuno referirnos a la naturaleza jurídica del instituto de la suplencia. Sobre ella, en la Opinión Jurídica de la Procuraduría General de la República n.º OJ-191–2001 del 10 de diciembre del 2001, se indicó:
“(...) la doctrina nacional indica que es "un fenómeno (de organización) en virtud del cual se coloca a una persona en lugar del titular de un órgano, por vacancia (muerte, dimisión, incapacidad definitiva, remoción) o ausencia de éste (vacaciones, licencias, incapacidad temporal, suspensión), en forma extraordinaria y temporal, mientras no es puesto en posesión del cargo el nuevo titular (...)". (ORTÍZ ORTÍZ, Eduardo. "Tesis de Derecho Administrativo", Tomo II, Primera Edición, San José, C.R., Editorial Stradtmann, 2000, p. 65).
Como es obvio, la suplencia se origina en una situación anormal, como lo es la ausencia del titular (Véase al respecto DIEZ, Manuel María. "Derecho Administrativo, Tomo I, Editorial Bibliográfica Argentina, 1963, pág. 44), y por ello la doctrina la identifica como "una técnica al servicio de la continuidad en el funcionamiento de las Administraciones Públicas en los supuestos en los que tal continuidad es imposible" (Enciclopedia Jurídica Básica, Volumen IV, Voz Suplencia, Editorial Civitas, Madrid, 1995, pág. 6417), en la que un no titular queda investido de la totalidad de la competencia del titular ordinario; lo cual implica que el ejercicio de las competencias del suplente están de por sí limitadas, pues no deben prolongarse más allá del reingreso del titular o bien del ingreso del nuevo.
En sí, podemos afirmar que la suplencia es la sustitución temporal y personal del titular de un órgano por otra persona, cuando el primero se vea imposibilitado, por algún motivo, para el ejercicio de su competencia; lo cual supone, la existencia de un solo órgano administrativo y de dos (o más) personas que asumen sucesivamente su titularidad, y que en su momento, cada uno ejercita su competencia ( subrayado no es del original, véase al respecto, entre otros, el dictamen C-204-98 de 2 de octubre de 1998 y la O.J.-115-99 de 5 de octubre de 1999).”.
b) El proyecto de reforma de los artículos 14, 19 y 20 del Código Municipal (Ley N.° 7794 de 30 de abril de 1998), promovido por la entonces diputada Andrea Morales Días, contempló la eliminación de la figura de los alcaldes suplentes (cuya única función – como se ha indicado- era la de sustituir al alcalde en sus ausencias temporales o definitiva) para dar lugar a la figura de un vicealcalde, en su versión inicial.
Posteriormente, se presentó como base de discusión un texto sustitutivo que incorporaba la figura de un segundo vicealcalde. Las razones para esta nueva propuesta fueron advertidas en la sesión celebrada el 12 de setiembre de 2006 por la Comisión Permanente de Gobierno y Administración. Según se aprecia en el acta n.° 14 de esa Comisión, la presidenta ad hoc expuso:
“Compañeros, esta moción de fondo que plantea un texto sustitutivo se da en razón de recoger algunas de las inquietudes que tuvieron algunos de los compañeros de esta Comisión, respecto a la necesidad de tener un segundo vice alcalde que pudiera suplir al alcalde cuando Este (sic) no pueda hacer sus funciones y cuando el vice alcalde primero tampoco pueda realizar sus funciones. Estaríamos de alguna manera dándole más seguridad a una eventual sustitución de estas primeras dos figuras, de igual forma es consecuente con la manera en que funciona actualmente, que hay también dos vice alcaldes. (refiriéndose a los alcaldes suplentes) // El único que sería remunerado es el vice alcalde primero y también trabajaría de tiempo completo en la municipalidad y tendría que hacer las funciones que el alcalde le asigne, no así el vice alcalde segundo, este entraría a sustituir solo en el caso de ausencias temporales o definitivas del alcalde y del vice alcalde primero, ese es el cambio que se está realizando, espero que ustedes le den su aval y tengo que decir que es importante en este caso tomar estas previsiones, porque vimos en el caso de la municipalidad de Tibás, que se fue el alcalde, se fue la vice alcaldesa primera, la segunda y tuvo que entrar el presidente del concejo.// Por lo tanto, muchas veces pensamos que esta figura del vice alcalde segundo no es necesaria y sabemos qué suerte nos tendrá el destino y en qué momento vamos a necesitar a ese segundo vice alcalde, de tal forma que siendo precavidos me parece que está bien la iniciativa y le solicitaría a los compañeros que la apoyen.” (subrayado no es del original).
c) De las consideraciones realizadas en torno al citado proyecto se desprende que, por medio de la figura del vicealcalde, se buscaba crear un vínculo real entre éste y la municipalidad, de manera que se dejara de lado el desconocimiento que existía por parte de algunos alcaldes suplentes sobre el quehacer institucional. Esta intención la aborda con mayor detalle la propia promovente del proyecto quien, en el seno de discusión de la Asamblea Legislativa, señaló:
“Hasta este momento, desde que se instauró la figura de los vice alcaldes (refiriéndose a los alcaldes suplentes) se tomaron como simples figuras decorativas dentro del quehacer municipal, los Vicealcaldes estaban visionados de tal forma que solo entraran a suplir al Alcalde en sus ausencias temporales o definitivas, de tal forma que la función del Vicealcalde solo era entendida como suplente del Alcalde para ejercer las mismas funciones y las mismas potestades de los señores alcaldes solamente cuanto estos no estuvieran laborando en las diferentes municipalidades. ¿Y qué producía esto, compañeros y compañeras diputadas? Bueno, que la figura del Vicealcalde no era remunerada y esta figura era un…era ejercida de tal forma que solo eran las ausencias y no había continuidad del Vicealcalde en el quehacer municipal.// Esta desvinculación, me parece a mí de lógica común inoportuna para la municipalidad y para su fortalecimiento, no permitía que cuando el Vicealcalde entrara a cumplir las funciones de Alcalde tuviera conocimiento de lo que estaba sucediendo en la Municipalidad, y, en muchos casos, llegaban y no sabían que era lo que estaba sucediendo, no sabía cuáles eran las gestiones que tenían que realizar, y había toda una inoperancia y una adaptación que requería mayor tiempo y más perjuicio para el buen transcurrir de los asuntos en cada municipalidad.// Es precisamente, por este inconveniente que se empieza a plantear la idea de que el Vicealcalde sea una figura que esté trabajando tiempo completo en las municipalidades, la figura del Vicealcalde necesariamente debía estar o debe estar de tiempo completo, de manera que esté en el día a día de la gestión municipal absolutamente vinculado con todas las necesidades de ese cantón, eso es lo que hace el fortalecimiento real de las municipalidades” (subrayado no es del original).
De lo transcrito, resulta evidente que el fin que buscaba el proyecto de reforma era el fortalecimiento de los gobiernos municipales y, bajo esa perspectiva, definió la naturaleza del cargo del vicealcalde primero como funcionario permanente de la corporación municipal; a este funcionario, de acuerdo al diseño propuesto, le correspondería ejercer las funciones administrativas y operativas que le asignara el alcalde, además de suplirlo en sus ausencias temporales y definitivas. Conforme con lo anterior, se buscaba que al estar el vicealcalde primero inmerso en las actividades municipales pudiera asumir con responsabilidad las tareas que le fueran asignadas por el alcalde, así como los asuntos asumidos directamente por éste cuando le correspondiera sustituirlo.
Esa idea se refleja en las manifestaciones brindadas por el diputado Alberto Luis Salom Echeverría quien, durante la discusión del proyecto, expuso:
“Así las cosas, no podemos menos que caer en la cuenta, y en la práctica lo hemos observado, que el reemplazo del Alcalde cuando tiene que operarse por enfermedad, por viaje, por vacaciones, tiene que producirse por parte de un funcionario o de una funcionaria que no está empapada del quehacer municipal, y este es un problema serio.// Es decir, una persona que no está permanentemente imbuida del quehacer, de la responsabilidad de la Municipalidad no puede adecuadamente coger las riendas de la Alcaldía para impulsar las tareas de ejecución (…) // Pero es muy difícil que una persona que no está al lado de las tareas cotidianas de la Municipalidad pueda asumir tal responsabilidad, y este es uno de los elementos cardinales por los cuales considero que es imprescindible que la figura del Vicealcalde o de la Vicealcaldesa se le den atribuciones permanentes y se convierta en un funcionario municipal también.”
Al resultar evidente que el fin de la reforma municipal era el fortalecimiento de los gobiernos locales y que, desde esa perspectiva, se concibió la naturaleza del cargo del vicealcalde primero, se explica que no se llegara a contemplar normativamente la posibilidad de su sustitución en caso de ausencias, por el vicealcalde segundo, dado que a éste se le asignó como única función la sustitución del alcalde en el evento de que el vicealcalde primero no pudiera hacerlo. En virtud de ello, no es dable asignar funciones operativas y administrativas a la persona que ocupe el cargo de vicealcalde segundo, mientras se mantenga en esa posición.
Frente a esta situación, éste Tribunal estima que un entendimiento literal de la norma, podría conducir a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores, por lo que, de conformidad con las atribuciones constitucionales y legales establecidas en los artículos 102, inciso 3) de la Constitución Política y 12, inciso c), del Código Electoral, se interpreta que en el caso de ausencia definitiva del vicealcalde o vicealcaldesa primera, el segundo o la segunda vicealcaldesa, pasan a ocupar el cargo vacante.
En el diseño normativo previsto para la sustitución de los funcionarios municipales de elección popular no se prevé la sustitución del primer vicealcalde o vicealcaldesa que, por ende, no son sustituibles en caso de ausencias temporales. En ese supuesto, el alcalde deberá asumir las tareas encomendadas al funcionario ausente o asignarlas a otro funcionario administrativo.
En el evento de una ausencia definitiva del primer vicealcalde o vicealcaldesa, el segundo vicealcalde o vicealcaldesa, asumirá el cargo, sin que se prevea su sustitución. Lo que sí prevé la normativa vigente es el supuesto de ausencia definitiva de los 3 funcionarios (alcalde y sus dos vicealcaldes), en cuyo caso el Presidente municipal asumiría temporalmente las funciones mientras el Tribunal Supremo de Elecciones convoca a elecciones locales para designar a los nuevos funcionarios (artículo 19). También asumirá el Presidente Municipal en el caso de ausencias temporales del alcalde o alcaldesa, cuando no se cuente en el gobierno local correspondiente con ninguno de los dos vicealcaldes por renuncia, fallecimiento o cancelación de credenciales de ambos funcionarios.
De esta manera, al tenerse por acreditado que el vicealcalde segundo de la Municipalidad de Acosta es el señor Marvin Jiménez Hidalgo, la vacante que deja la señora María Elena Fallas Umaña como vicealcaldesa primera será ocupada por el señor Jiménez Hidalgo.
POR TANTO
Se cancela la credencial de vicealcaldesa primera de la Municipalidad de Acosta que ostenta la señora María Elena Fallas Umaña. En su lugar se designa al señor Marvin Jiménez Hidalgo. La presente designación rige a partir de la notificación de la presente resolución y por el período legal comprendido hasta el treinta de abril del 2016. Se interpretan oficiosamente los artículos 14, 17 y 19 del Código Municipal en los siguientes términos: a) el primer vicealcalde o vicealcaldesa no son sustituibles en caso de ausencias temporales; en ese supuesto, el alcalde deberá asumir las tareas encomendadas al funcionario ausente o asignarlas a otro funcionario administrativo; b) en ausencia definitiva del primer vicealcalde o vicealcaldesa, el segundo vicealcalde o vicealcaldesa asumirá el cargo pero sin que sea dable la sustitución de este último; c) en el supuesto de ausencia definitiva de los 3 funcionarios (alcalde y sus dos vicealcaldes), el Presidente municipal asumiría temporalmente las funciones mientras el Tribunal Supremo de Elecciones convoca a elecciones locales para designar a los nuevos funcionarios; d) también asumirá el Presidente Municipal en ausencias temporales del alcalde o alcaldesa, cuando no se cuente en el gobierno local correspondiente con ninguno de los dos vicealcaldes por renuncia, fallecimiento o cancelación de credenciales de ambos funcionario; e) no es dable asignar funciones administrativas de ningún tipo al vicealcalde segundo mientras se mantenga en dicho cargo. Notifíquese y publíquese en el Diario Oficial.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Mario Seing Jiménez
Zetty Bou Valverde
Exp. n.º 092-B-2011
Municipalidad de Acosta
Cancelación Credencial
María Elena Fallas Umaña
Vicealcaldesa primera
LFAM/er.-