N.° 8612-E8-2012.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las quince horas diez minutos del doce de diciembre de dos mil doce.
Consulta planteada por los señores Bernal Jiménez Monge, Antonio Calderón Castro y Alicia Fournier Vargas, Presidente, Secretario General y Tesorera del partido Liberación Nacional, acerca de varios temas relacionados con clubes políticos, uso de locales para la celebración de asambleas, donaciones en especie y pago de membresías.
RESULTANDO
1.- Por escrito recibido en la Secretaría de este Tribunal a las 14:45 horas del 21 de junio de 2012, los miembros del Comité Ejecutivo Superior del partido Liberación Nacional consultan sobre varios aspectos relacionados con los clubes políticos, el uso de locales para la celebración de asambleas partidarias, donaciones en especie y pago de membresías (folios 1 a 8).
2.- En el procedimiento se han observado las prescripciones legales.
Redacta la Magistrada Zamora Chavarría; y,
CONSIDERANDO
I.- Admisibilidad de la consulta. Los señores Bernal Jiménez Monge y Antonio Calderón Castro y la señora Alicia Fournier Vargas, Presidente, Secretario General y Tesorera del partido Liberación Nacional, respectivamente, consultan al Tribunal varios aspectos relacionados con temas de trascendencia para la organización interna de la agrupación política.
Esa opinión consultiva resulta admisible, en los términos del inciso d) del artículo 12 del Código Electoral, por provenir del comité ejecutivo superior de un partido político.
II.-Sobre el fondo. Para mayor claridad expositiva de los temas consultados, estos se abordarán en el orden en que fueron planteados:
a.1) Normas reglamentarias que rigen el funcionamiento de los clubes políticos. El partido consulta cuáles son las normas reglamentarias que regulan el funcionamiento de los clubes políticos puesto que la última normativa, aprobada en ese tema, data de 2005.
Este Tribunal, por acuerdo adoptado en el artículo cuarto de la sesión n.° 076-2012, celebrada el 7 de setiembre de 2012, promulgó el decreto n.º 15-2012 denominado “Reglamento sobre la autorización y funcionamiento de los locales para uso de los partidos políticos” (en adelante RAFLPP), publicado en La Gaceta n.º 219 del 13 de noviembre de 2012. En virtud de lo anterior, las normas contenidas en ese reglamento son las que, a partir de su publicación, rigen la materia objeto de consulta en este apartado.
a.2) Sobre la diferencia entre club político, casa base, club de guías y núcleos de transporte. El partido Liberación Nacional pide a este Tribunal precisar la diferencia conceptual entre club político, casa base, club de guías y núcleos de transporte.
El destino particular que se le dé a un local es una decisión propia del partido político interesado ya que, en los términos del RAFLPP, independientemente de la naturaleza o actividades que se desarrollarán en el recinto, para todos los casos deberá cumplirse con los requisitos y observarse las restricciones que, en sentido genérico, se establecen en el Código Electoral y en el Decreto mencionado.
En consecuencia, resulta innecesario pormenorizar detalles en los términos en que lo solicita la agrupación consultante.
a.3) Sobre la posibilidad de instalar centros de control en viviendas durante el día de las elecciones. Los gestionantes consultan acerca de las diferencias y régimen aplicable a los “clubes previos al día E” y a los “clubes o centros de control” que únicamente se utilizarían el día de las elecciones.
El RAFLPP utiliza el vocablo genérico de “local” para referirse a la sede u oficina de capacitación, divulgación, censo, transporte, casa base, club de guías, núcleos o cualquier otro que se relacione con la atención de necesidades partidarias de una agrupación determinada (artículo 1º párrafo segundo). Desde esa óptica las diferentes modalidades específicas de recinto, como lo son los clubes políticos y los “centros de control”, deberán contar con la respectiva autorización previa, como requisito de apertura y funcionamiento. De la misma manera deberán observarse, en todos los casos, las previsiones que, para tales efectos, señala el artículo 3º del reglamento mencionado.
a.4) Sobre el uso de viviendas para ser utilizados como centros de control. El partido consulta a este Tribunal si, durante algunos meses previos al día de las elecciones, existe alguna prohibición para que una familia preste su casa de habitación –o parte de ella– para hacer reuniones de dirigentes durante la campaña.
Por estar relacionado este tema con otras consultas acerca del uso de viviendas y otros recintos, tanto propiedad de personas físicas –precandidatos– como de personas jurídicas, el abordaje se hará en los apartados a.8), b.3) y b.4).
a.5) Sobre el período para solicitar la autorización de funcionamiento de nuevos locales. Los gestionantes consultan a esta Magistratura Electoral si, únicamente durante los dos meses anteriores a la elección, es que se puede solicitar la apertura de un nuevo local para aquellos partidos que tengan candidaturas inscritas.
De conformidad con la Constitución Política, además de expresar el pluralismo y concurrir en la formación y manifestación de la voluntad popular, los partidos políticos son instrumentos fundamentales para la participación política; tanto su creación como el despliegue de sus actividades serán libres dentro del respeto a la Constitución y a la ley (artículo 98). Al resultar interlocutores permanentes y privilegiados del diálogo político y no solo protagonistas de los procesos electorales la Carta Política prevé que, parte de la contribución estatal, debe estar dirigida a financiar sus actividades ordinarias de organización y capacitación (artículo 96).
Coherente con esa filosofía constitucional de las agrupaciones partidarias, el Código Electoral vigente preceptúa que, en cualquier momento, podrán dar información política, difundir comunicados, realizar reuniones o actividades en sitios y recintos privados (artículo 136). Para ello resulta lógico que se permita, en cualquier tiempo, solicitar a la autoridad de policía el funcionamiento de locales, según lo dispone el numeral 141 de ese mismo Código.
La única restricción que en esta materia se establece es que, durante los dos meses anteriores a una elección, solo los partidos con candidaturas inscritas puedan gestionar este tipo de autorizaciones. En otras palabras, en todo momento las agrupaciones políticas pueden solicitar la apertura de un nuevo local; empero, durante los dos meses inmediatos anteriores a un evento electivo, tal posibilidad queda reservada exclusivamente a los grupos con candidatos oficializados ante este Tribunal.
Una lectura distinta de las normas aplicables llevaría, en la práctica, a desincentivar la formación de espacios partidarios permanentes, a contrapelo de la lógica del sistema instaurado constitucional y legalmente.
a.6) Sobre la inscripción de la sede central del partido. El partido consulta si es necesario que inscriba, ante la autoridad de policía competente, su sede central, sita San José, 100 mts. oeste del Ministerio de Agricultura.
Considerando que el partido Liberación Nacional tiene inscrita la edificación conocida como “Balcón Verde” ante este Tribunal -como la sede permanente de su agrupación política- resulta innecesario que solicite a la autoridad de policía el funcionamiento de este local.
a.7) Sobre la posibilidad de las tendencias internas para inscribir locales. Puesto que las preguntas numeradas como 7 y 8 del apartado “Consultas sobre regulaciones sobre los clubes políticos” tienen relación directa, deviene oportuna su atención conjunta.
El artículo 8 del RAFLPP señala: “La autorización de apertura y funcionamiento de locales partidarios aquí regulada está referida exclusivamente para los partidos políticos y no para las tendencias, por lo que no procede la tramitación de autorizaciones de locales a estas últimas”. De acuerdo con el texto transcrito es claro que una tendencia, aunque se encuentre oficializada por el órgano partidario interno competente, no puede presentar directamente solicitudes de autorización para el funcionamiento de locales ante la autoridad de policía competente.
Sin embargo, el Código Electoral vigente conceptúa a los partidos políticos como asociaciones voluntarias de ciudadanos y ciudadanas, sin fines de lucro, creadas con el objeto de participar activamente en la política y que, por tal motivo, cumplen una función de relevante interés público (artículo 49). A partir de ese perfil, una lectura sistemática de la normativa aplicable lleva a interpretar que no existe óbice normativo para que, a instancia de una tendencia específica, el partido político solicite la autorización para abrir un local.
Es importante señalar que tal posibilidad de gestión lo es a título de partido y la autoridad de policía así lo debe entender, por lo que corresponderá, entonces, a cada agrupación política distribuir internamente los locales que previamente se le autoricen pues, en virtud de las restricciones legales y reglamentarias, no se aprobará la inscripción de un club a menos de cien metros de distancia de otro ya inscrito (artículo 141 del Código Electoral).
Finalmente, sobre la duda acerca del lapso para inscribir nuevos locales, estese el partido consultante a lo dispuesto en el apartado a.5) de la presente resolución.
a.8) Sobre el uso de la vivienda de un precandidato para hacer actividades en favor de su tendencia. El partido consulta si es viable que un precandidato utilice su casa de habitación para celebrar reuniones y otras actividades propias de su campaña.
La propiedad, como derecho fundamental, permite al titular de un bien utilizarlo dentro de un marco general de libertad dentro del respeto al ordenamiento jurídico. Desde esa perspectiva, este Colegiado considera que la celebración esporádica de reuniones u otras actividades de contenido político-electoral, sin autorización previa, a lo interno de viviendas de los precandidatos no se encuentra prohibida por el ordenamiento jurídico.
No obstante, si la celebración de actividades partidistas adquiere un carácter habitual dentro de la vivienda, deberá procederse a la solicitud correspondiente según los requisitos del artículo 3º del RAFLPP y, de especial atención, observar lo indicado en el inciso f) de ese numeral.
En virtud de la diferente naturaleza de las edificaciones citadas por el partido consultante, es oportuno referirse, por separado, a cada uno de ellas.
b.1) Sobre el uso de escuelas e instalaciones de propiedad municipal. El inciso g) del artículo 137 del Código Electoral establece la posibilidad de que los partidos políticos utilicen, para sus actividades y asambleas, las instalaciones físicas que pertenezcan al Estado y a las municipalidades, siempre y cuando garanticen el cumplimiento de las normas de seguridad, salubridad, orden, convivencia y respeto de la moral pública.
La utilización de edificaciones públicas en la celebración de actividades propias de los partidos políticos se fundamenta en su régimen jurídico. La Constitución Política declara que estas agrupaciones: “expresarán el pluralismo político, concurrirán a la formación y manifestación de la voluntad popular y serán instrumentos fundamentales para la participación política” (art. 98). Por ello, se trata de asociaciones de una especial naturaleza dada su finalidad específica, cual es la de servir de intermediarias entre el electorado y los órganos estatales de elección popular; precisamente su condición de instrumentos esenciales para el ejercicio de los demás derechos políticos fundamentales informa, la materia referente a su función y funcionamiento, de un claro interés público.
De la misma manera el legislador definió que la función de las agrupaciones políticas, como se dijo, es de un relevante interés público (art. 49 del Código Electoral), lo que explica y fundamenta la colaboración estatal en la organización y funcionamiento de los partidos, por la vía de acciones como, por ejemplo, la contribución financiera y el préstamo de las instalaciones públicas.
En concreto, no existe impedimento alguno para que los partidos políticos lleven a cabo sus asambleas en escuelas, salones municipales o cualquier otra instalación pública, siempre y cuando tengan autorización de la autoridad competente y sigan los procedimientos preestablecidos para tales efectos. Ahora bien, las Administraciones Públicas deben tener presente que la utilización, por parte de los partidos, de establecimientos estatales y municipales no ha de ser de carácter proselitista y debe tener lugar dentro de las más amplias condiciones de igualdad, es decir, de modo no discriminatorio para alguna agrupación en particular.
b.2) Sobre el uso de instalaciones propiedad de asociaciones de desarrollo. En el caso de los bienes propiedad de las asociaciones de desarrollo, la jurisprudencia de este Tribunal ha precisado que su uso no contraviene la normativa electoral pero, en atención al interés público que cumplen estas asociaciones, ese uso también debe hacerse en estricto apego al principio de igualdad y no discriminación (resolución n° 1592-E-2006 de las 7:30 horas del 17 de mayo de 2006). Esto último, además, como consecuencia necesaria de lo dispuesto en el numeral 24 inciso a) de la Ley sobre el Desarrollo de la Comunidad, que establece:
“Artículo 24.-
La existencia y el funcionamiento de las Asociaciones se subordinan al exclusivo cumplimiento de sus fines. Por lo tanto está absolutamente prohibido:
Utilizar la Asociación para fines distintos a los indicados en los estatutos y reglamentos y en especial para promover luchas políticas electorales, realizar proselitismo religioso o fomentar la discriminación racial;”.
Así las cosas, la utilización de instalaciones pertenecientes a asociaciones de desarrollo para la celebración de asambleas partidarias resulta jurídicamente viable (esta Autoridad Electoral se pronunció, en similar sentido, en la resolución n.º 0185-E8-2010 de las 13:50 horas del 13 de enero de 2010).
b.3) Uso de instalaciones propiedad de una persona jurídica. El inciso 3) del artículo 95 constitucional prevé como una garantía del sufragio la imparcialidad de las autoridades gubernativas, sustento que respalda el régimen de prohibiciones a la participación política de los servidores públicos contemplado en el numeral 146 del Código Electoral, así como la imposibilidad de distraer recursos del erario para beneficiar a una determinada agrupación política.
Ahora bien, no toda facilidad dada por las Administraciones Públicas a los partidos políticos para su conformación y funcionamiento suponen una contravención a esas normas ya que existe, simultáneamente, un especial interés de participación de los ciudadanos en la política nacional a través de tales estructuras. El caso típico de esta situación se encuentra en el ya mencionado artículo 137 inciso g) del Código Electoral.
De esa suerte, el uso de instalaciones públicas para la celebración de asambleas y otras actividades partidarias no proselitistas no compromete la imparcialidad del Estado, pues debe entenderse como una contribución al funcionamiento de agrupaciones de especial relevancia constitucional, en el tanto favorecen la vida democrática.
Esa premisa, a fortiori, es igualmente aplicable al caso de edificaciones propiedad de personas jurídicas. Si el Estado, como principal obligado a observar una neutralidad absoluta frente al fenómeno político-electoral, puede brindar apoyo a las agrupaciones a través del préstamo de locales públicos, con mayor razón pueden hacerlo las personas morales que se rigen por el principio de libertad.
No obstante, esa posibilidad de préstamo por parte de las personas jurídicas no es absoluta sino, por el contrario, se encuentra acotada por normas de orden público como la contenida en el artículo 128 del Código Electoral.
Ciertamente el legislador, en lo que atañe al financiamiento partidario de origen privado, no permite a las personas jurídicas de cualquier naturaleza y nacionalidad efectuar, directa, indirectamente o en forma encubierta, contribuciones, donaciones o aportes, en dinero o en especie, para sufragar los gastos de los partidos políticos; sin embargo, el préstamo que se haga a un partido de un salón u otro recinto que esté a nombre de una persona jurídica o en un terreno propiedad de esta, mientras que sea para actividades no proselitistas y tenga carácter ocasional, esporádico y no adquiera una habitualidad, no comporta una donación en especie contraria a la normativa electoral, ya que se entiende como un ejercicio legítimo del derecho de propiedad dentro del parámetro de libertad e incentivos a la conformación y funcionamiento de agrupaciones políticas tutelados por el ordenamiento jurídico.
Sin perjuicio de lo señalado, si la celebración de actividades partidistas adquiere un carácter habitual en la misma edificación –siempre que su titular sea una persona moral– o sin tener ese carácter el préstamo sea para verificar en ella actividades proselitistas, entonces sí podría configurarse una donación en especie contraria al régimen de contribución privada, circunstancia que deberá ser valorada en cada caso concreto.
b.4) Uso de casas de habitación. Es práctica común que las asambleas partidarias, especialmente las de menor escala territorial, se celebren en casas de habitación. La posibilidad de reunirse en un domicilio para llevar a cabo, por ejemplo, la renovación de la estructura respectiva, es completamente válida.
Una lectura sistemática de los artículos 23 y 26 de la Constitución Política permite afirmar que el domicilio es un espacio idóneo para discutir asuntos políticos, sin la necesidad de contar con autorización previa para llevar a cabo actividades de esa naturaleza. Esa libertad de reunión debe enmarcarse en un ambiente pacífico y de respeto a las buenas costumbres, la moral y los derechos de terceros, como únicas limitaciones legítimas de tal derecho fundamental.
De esa suerte, tratándose de viviendas propiedad de personas físicas, no existe controversia en cuanto a que puedan ser utilizadas esporádicamente para realizar reuniones u otro tipo de actividades político-partidista ocasionales, en tanto respeten el orden público; sin embargo, cuando esas actividades sean de naturaleza habitual, el inmueble debe inscribirse como local partidario.
Cuando el domicilio de un sujeto pertenece a una persona jurídica, su abordaje presenta matices importantes.
A la luz de las regulaciones del Código Electoral sobre el financiamiento privado de los partidos políticos, podría entenderse que el préstamo de una casa de habitación o sus dependencias para celebrar asambleas partidarias u otras actividades político-partidistas de carácter privado, es una contribución en especie del propietario registral del inmueble hacia la agrupación política respectiva, aporte que sería contrario a la prohibición del artículo 137, en el tanto comportaría una donación de persona jurídica.
No obstante, esa lectura de la norma debe armonizarse con el régimen de libertades constitucionalmente previsto. Es una realidad que, por voluntad del adquirente de la vivienda o por práctica común en el mercado inmobiliario actual, gran cantidad de casas de habitación se encuentran inscritas a nombre de una persona jurídica, situación que no desnaturaliza su carácter de domicilio.
Bajo esa óptica, si un inmueble está librado a servir como casa de habitación de una persona física o núcleo familiar, pese a estar registralmente a nombre de una persona moral, nada obsta para que se celebren en él actividades partidarias esporádicas de carácter no proselitista, sin que ello comporte una contravención a las normas sobre financiamiento privado de las agrupaciones políticas, pues su uso se estaría dando dentro del derecho de libertad de reunión antes expuesto.
c) Sobre las donaciones en especie. En aras de una mayor claridad expositiva sobre este tema, se abordarán las interrogantes planteadas de manera fragmentada.
c.1) Marco previo de análisis. El artículo 122 del Código Electoral contempla, como regla, que los fondos provenientes de donaciones, contribuciones o aportes privados que reciban los partidos políticos, deberán depositarse en una cuenta corriente única dedicada exclusivamente a este tipo de ingresos, en cualquier banco del Sistema Bancario Nacional, la cual podrá estar dividida en subcuentas.
El principio de cuenta única partidaria para la captación de contribuciones privadas ha sido reconocido por la jurisprudencia electoral, desde el año 2003, como un medio para hacer efectivo el principio de publicidad que debe imperar en el manejo de los fondos que reciban los partidos políticos a título de contribuciones, donaciones o aportes privados y fortalecer el régimen de control interno de las agrupaciones políticas, en concordancia con el mandato constitucional contenido en el artículo 96 párrafo in fine.
La cuenta única tiene como finalidad verificar los nombres de los contribuyentes y fiscalizar el origen del financiamiento privado, en razón de las prohibiciones y sanciones estipuladas en el Código Electoral; exigencia que, por exclusión, no impide a los partidos utilizar otras cuentas bancarias, siempre que se trate del subsidio estatal u otras fuentes de financiamiento distintas de las contribuciones privadas (vid. resoluciones n.° 1655-E-2005 de las 9:45 horas del 11 de julio del 2005 y 4250-E8-2009 de las 14:35 del 11 de setiembre de 2009).
Ahora bien, el artículo 125 del Código Electoral prohíbe, como regla, el financiamiento privado directo a los candidatos o precandidatos oficializados por los partidos políticos a cualquier cargo de elección popular. No obstante, posibilita la realización de aportes privados con destino específico, los cuales, en virtud del principio de publicidad que cobija al financiamiento privado, deberán ser canalizados por intermedio del tesorero del partido, quien se encuentra obligado a contemplarlos dentro del informe que debe remitir a estos organismos electorales.
Para una mayor comprensión se transcribe lo dispuesto en el citado numeral:
“Artículo 125.- Financiamiento a los candidatos o precandidatos.
Prohíbese el financiamiento privado directamente a los candidatos o precandidatos oficializados por los partidos políticos a cualquier cargo de elección popular. Toda contribución deberá canalizarse por medio de quien ocupe la tesorería del partido político. Para estos efectos, se entenderán por oficializadas las precandidaturas debidamente inscritas ante el partido respectivo con ocasión de sus procesos electorales internos; asimismo, las candidaturas oficializadas serán las así reconocidas de acuerdo con los estatutos del partido político.
Si estos aportes tienen como fin específico apoyar a algún candidato o precandidato oficializado, el tesorero ordenará, a favor de este, el traslado inmediato de tales recursos, pero estará obligado a incluirlo en sus informes. Estas contribuciones estarán sometidas a las mismas restricciones, controles y sanciones previstos en este Código en relación con los aportes o donaciones privadas a los partidos.”.
En síntesis, toda contribución privada debe ingresar a la cuenta única del partido y debe ser canalizada por intermedio de su tesorero. Dado que también es posible realizar aportes o contribuciones con un fin específico, a favor de algún candidato o precandidato de elección popular oficializado; en este caso, una vez depositado el dinero en la cuenta única del partido y registrado el aporte para los efectos del siguiente informe que debe rendirse ante este Tribunal, el tesorero partidario ordenará el traslado inmediato de esos recursos a su beneficiario.
c.2) Del uso del importe del salario para financiar una precandidatura. El artículo 162 del Código de Trabajo establece que el salario es la retribución que el patrono debe pagar al trabajador en virtud del contrato de trabajo. Así, el importe que se genera por causa de una relación laboral, independientemente de si el patrono es persona física o jurídica, es la contraprestación natural a un servicio ejecutado. Cuando el patrono paga el salario al trabajador, el monto girado pasa a formar parte del patrimonio de este último, quedando el empleado en plena libertad de disponer de aquel (previo cumplimiento de las cargas u obligaciones legales que pudiera tener).
Dentro del régimen de libertades propio del Estado Democrático de Derecho, toda persona física es libre de disponer de su salario para financiar al partido político de su preferencia; sin embargo, para hacerlo, debe sujetarse a las previsiones que establece el ordenamiento jurídico.
Independientemente de si la contribución es otorgada de forma genérica a la agrupación política o si, por el contrario, tiene un destino específico, el donante debe depositar la cantidad que estime conveniente en la cuenta o subcuenta partidaria respectiva, de manera que sea el tesorero del partido quien distribuya ese ingreso según haya sido la voluntad del contribuyente.
En los términos del artículo 125 antes citado, no importa si el donante es el candidato o precandidato que, a la postre, recibirá el dinero vía depósito con un fin específico, ya que siempre deberá canalizar la contribución a través de la cuenta y del tesorero del partido; caso contrario, se estaría inobservando el precepto normativo y el principio de transparencia que con él se pretende alcanzar. Se debe recordar además que, tratándose de precandidaturas, debe cumplirse también con los requisitos de recaudación contemplados en el artículo 127 del Código Electoral.
Lo aquí expuesto corresponde al salario en dinero, por lo que resta analizar la posibilidad de hacer donaciones a partir de los bienes que constituyen el salario en especie.
Según lo ha definido la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, el salario en especie: “está regulado en el artículo 166 del Código de Trabajo, el cual dispone: "Por salario en especie se entiende únicamente lo que reciba el trabajador o su familia en alimentos, habitación, vestidos y demás artículos destinados a su consumo personal inmediato. En las explotaciones agrícolas o ganaderas se considerará también remuneración en especie el terreno que el patrono ceda al trabajador para que lo siembre y recoja sus productos. Para todos los efectos legales, mientras no se determine en cada caso concreto el valor de la remuneración en especie, se estimará ésta equivalente al cincuenta por ciento del salario que perciba en dinero el trabajador. No obstante lo dispuesto en los tres párrafos anteriores, no se computarán como salario en especie los suministros de carácter indudablemente gratuito que otorgue el patrono al trabajador, los cuales no podrán ser deducidos del salario en dinero ni tomados en cuenta para la fijación del salario mínimo". De lo anterior se desprende que para que una determinada prestación o beneficio se pueda considerar como tal, en primer término, debe tener carácter retributivo, una contraprestación por la fuerza laboral, debiendo ser apropiada para el uso personal del trabajador y su familia, de manera que le reporte un beneficio económico estable y reiterado durante la relación laboral y que, de no existir este, el trabajador hubiese tenido que procurárselo por sus propios medios.” (Sala Segunda, resolución n.º 00024-2009 de las 10:15 horas del 14 de enero de 2009).
De la misma manera, la jurisprudencia de la instancia de casación en materia laboral ha prohijado una postura amplia del concepto de salario en especie, definiéndolo como: “la forma más antigua de pago -desde el trueque-, y consiste en la retribución que se hace, con un bien distinto del dinero, y puede definirse como ‘...aquel que se abona en bienes valiosos que no son dinero; admitiéndose para liberarse el empresario de su obligación el pago efectuado en todo valor no dinerario. De ahí que dentro de esta categoría pueda incluirse cualquier especie pensable que cumpla el fin perseguido por el salario mismo, es decir, retribuir los servicios prestados por el trabajador’ (SÁNCHEZ-CERVERA SENRA, J. M. Los salarios en especie, en: Dieciséis lecciones sobre salarios y sus clases, Madrid, Universidad de Madrid, Sección de Publicaciones e Intercambio, primera edición, 1971, p. 218).” (Sala Segunda, resolución n.º 1054-2005, de las 9:45 horas del 21 de diciembre de 2005).
De lo expuesto se concluye que los bienes percibidos por el trabajador como salario en especie ingresan, también, en su patrimonio para su uso y disfrute, con lo que podría, igualmente, utilizarlos con fines político partidistas en el tanto los declare ante el partido político respectivo, como una contribución en especie de su parte, previa la tasación y registro previstos en el artículo 131 del Código Electoral.
c.3) Del uso de dividendos y otros beneficios producto de la participación en sociedades para financiar una precandidatura. Uno de los principales derechos de los socios de una sociedad mercantil, es el de percibir los dividendos proporcionales a su participación, una vez determinadas las utilidades líquidas de cada ejercicio económico anual.
Cuando la asamblea de accionistas aprueba la distribución de dividendos y el monto respectivo es girado a los socios, el dinero resultante ingresa en el patrimonio del individuo, teniendo, al igual que sucede con el salario según se dijo anteriormente, la posibilidad de utilizarlo de la forma que estime oportuna.
Si una persona física desea destinar, en todo o en parte, el dinero que recibió, producto de su participación en una sociedad mercantil, a financiar una precandidatura, independientemente de si es la suya, deberá depositar el monto de su contribución en la cuenta o subcuenta partidaria respectiva, en los términos de los artículos 125 y 127 del Código Electoral.
No obstante, en cuanto a los beneficios en especie que pudieran percibirse de una sociedad mercantil, no es dable que estos se destinen a fines político-partidistas. Como se dijo, el artículo 128 del Código Electoral prohíbe a las personas jurídicas realizar contribuciones de cualquier tipo a los partidos políticos y, por aplicación del párrafo segundo del artículo 125, también a las precandidaturas, siendo estas las previsiones normativas que tornan imposible la utilización de bienes de empresas.
Atendiendo al principio general del derecho de “primacía de la realidad” -según el cual la realidad debe desplazar las formas-, este Tribunal considera que, admitir la posibilidad de que los bienes o servicios que una sociedad da a sus socios puedan ser utilizados para fines político-electorales, contraviene el principio de transparencia que, en materia de financiamiento de partidos políticos, es medular dentro del sistema electoral vigente.
Por ficción jurídica las personas morales son, por sí mismas, sujetos de derechos y obligaciones, centros de imputación distintos e independientes de las personas físicas que participan de ellas. Aún cuando un individuo sea el único accionista de una sociedad, el tratamiento de ambos debe ser diferenciado.
La inexistencia de un registro de accionistas, la posibilidad de negociar la participación dentro de una empresa en cualquier momento y lo anotado en el párrafo precedente, conducen a ver con celo la contribución de personas jurídicas a los partidos políticos, pues su dinámica interior facilita la opacidad en el origen de los fondos.
Dentro de los alcances de la libertad de empresa propia de nuestro régimen constitucional, las personas jurídicas pueden acordar beneficios para sus socios más allá del pago de dividendos. Incluso, estos entes pueden ceder el uso y disfrute de bienes, tanto de manera controlada como discrecional.
En ese último supuesto, sea el otorgamiento de un bien o facilidad para uso discrecional, existe un destino libre y podría el beneficiario dedicarlo a cualquier actividad, siempre y cuando esta fuera lícita; sin embargo, tal posibilidad de disposición encuentra límites en la normativa electoral.
Cuando el beneficiario dedica, de manera absoluta o predominante, los bienes que le son dados por la empresa para su uso y disfrute, a actividades político- partidistas, su naturaleza varía. Desde una perspectiva objetiva, esos bienes o servicios pasan a estar afectos a un régimen de sujeción especial: las pautas jurídicas que regulan el financiamiento privado de los partidos políticos.
Si una sociedad otorga, por ejemplo, el uso de un vehículo a uno de sus socios y este, a su vez, lo destina a actividades político-partidistas, bajo un criterio de realidad se está en presencia de una donación en especie al precandidato, candidato o agrupación política al que beneficie el uso de ese bien; contribución prohibida expresamente por el ordenamiento jurídico.
Puede darse el caso de que lo cedido por la persona moral a uno de sus socios sea un derecho real distinto del dominio (uso, usufructo, servidumbre, entre otros); no obstante, el beneficiario tiene impedido dar, a su vez, ese derecho a una agrupación política, ya sea de manera formal (mediante escritura pública) o material (la simple facilitación del bien), pues se estaría dando una “triangulación” que tiene como resultado la evasión del precepto jurídico contenido en el artículo 128 del Código Electoral; sucede igual si se trata de un servicio.
En otras palabras, admitir la posibilidad de que bienes y servicios de sociedades mercantiles, dados como beneficios a sus socios u otras personas, puedan ser destinados a actividades político-partidistas, daría lugar a un fraude de ley ya que su resultado práctico es la inobservancia de una prohibición establecida en el propio ordenamiento jurídico: que los partidos políticos sean financiados por personas jurídicas. De esto queda a salvo lo dicho en el apartado b.4), tratándose del domicilio de una persona física inscrito a nombre de un sociedad mercantil.
En el marco de las consideraciones anteriores cualquier persona física puede donar, parte de su salario (líquido o en especie) o los dividendos obtenidos de su participación en sociedades mercantiles, al partido político de su preferencia, siempre que lo haga por los procedimientos y vías autorizados por el ordenamiento jurídico.
Caso contrario ocurre con los beneficios en especie que otorgue una sociedad mercantil a sus socios ya que, al no ser tales ventajas parte del patrimonio del individuo, este no podrá destinarlos a actividades-político partidistas so pena de contravenir el artículo 128 del Código Electoral pues ello constituiría, en la práctica, una contribución de persona jurídica al financiamiento privado de partidos políticos.
d) Sobre el pago de membresías. De acuerdo con la metodología expositiva que se viene siguiendo, conviene desarrollar las consultas acerca del pago de membresías separadamente.
d.1) Posibilidad del gestor para realizar pagos de inscripción. El partido Liberación Nacional consulta si el gestor puede realizar el pago de la inscripción y de las membresías de los integrantes de una determinada papeleta, dentro de los procedimientos de formalización de este tipo de postulaciones internas de la agrupación política.
La figura del gestor puede ser considerada como un medio idóneo para lograr agilidad y orden en la inscripción de candidaturas a puestos de elección interna de los partidos políticos. Es claro que unificar en una persona, miembro o no de la nómina respectiva, la presentación de documentos y otros trámites propios para participar en las contiendas de renovación de estructuras, facilita la recopilación y verificación de requisitos, unifica los canales de comunicación ante eventuales prevenciones para subsanar deficiencias, entre otros.
Desde esa perspectiva, este Tribunal no encuentra óbice para que el gestor realice los pagos de membresía adelantada y la cuota de inscripción de la papeleta, según lo refiere el PLN. No obstante, frente a esa situación el gestor debe asegurarse de que en el detalle –si media depósito bancario– quede claramente especificado que se trata de un pago para la inscripción de una nómina de candidaturas internas; el partido, a su vez, tiene el deber de conservar el número de depósito correspondiente, a fin de consignarlo en cada uno de los recibos que, de forma individual, confecciona como comprobante de pago a cada uno de los integrantes de la nómina.
La anterior medida resulta necesaria para no hacer nugatorio, en la práctica, el principio de publicidad en el financiamiento privado (artículo 96 inc. 4 de la Constitución Política) ya que, a la luz de las prescripciones constitucionales y legales vigentes, es imperioso conocer quiénes financian a los partidos políticos, el monto del aporte y demás aspectos relacionados con esas contribuciones.
d.2) Posibilidad de realizar contratos con entidades financieras o de otra naturaleza para el alquiler de locales. En virtud del régimen de libertad constitucionalmente establecido, los partidos políticos gozan de capacidad para adquirir derechos y contraer obligaciones. De esa suerte, no existe impedimento para que las agrupaciones políticas celebren contratos con entidades bancarias o de otra naturaleza, para el uso de instalaciones con el fin de realizar el proceso de inscripción de papeletas.
Es importante resaltar que ese uso de inmuebles no puede estar exento del cobro de una contraprestación económica, impuesta al partido respectivo, a cambio del arrendamiento del bien. La necesidad de generar un pago se vuelve imperativa frente a la prescripción legal señalada en el artículo 128 del Código Electoral pues, de suprimirse este, la autorización de la persona jurídica para albergar el desarrollo de actividades como la descrita por el PLN en su consulta, podría tenerse como una contribución o donación en especie prohibida por el ordenamiento jurídico nacional.
d.3) Posibilidad de realizar contratos con entidades financieras o de otra naturaleza para la recaudación de cuotas de inscripción y el pago de membresías. Relacionada con la consulta del apartado anterior, el PLN consulta si la entidad con la que se realice un contrato puede, además de prestar sus instalaciones, recaudar las cuotas de inscripción y membresías para luego, previo rebajo de la comisión respectiva, trasladarlas a la cuenta del partido.
El contenido de un instrumento contractual se encuentra librado a la voluntad de las partes contratantes y a las normas de orden público. En el caso de los contratos entre partidos políticos y entidades financieras, o de otra naturaleza, suscritos para recaudar cuotas de inscripción o membresías, pese a no existir mandatos expresos en cuanto a cláusulas específicas, deben tomarse en cuenta los principios de transparencia y publicidad propios del régimen de financiamiento partidario.
En el caso de la consulta planteada, esta Magistratura Electoral no encuentra impedimento para que la agrupación suscriba un contrato con una entidad financiera o de otra índole -siempre que esta se encuentre inscrita ante la autoridad respectiva- para fines de recaudación, en el entendido que esta última trasladará al partido la lista de personas físicas que realizaron los aportes y los montos respectivos. En caso de pactarse el traslado de fondos globales sin posibilidad de revisar la identidad de los contribuyentes, se estaría introduciendo una zona de opacidad en el financiamiento privado a todas luces violatoria del régimen jurídico en esta materia.
Finalmente, la agrupación política debe tomar en cuenta que, de previo a la celebración de un contrato en los términos expuestos, la actividad de recaudación debe estar reglamentada por el partido con base en los principios de transparencia y publicidad (artículo 123 párrafo tercero del Código Electoral).
POR TANTO
Se evacua la consulta en los siguientes términos: Sobre las regulaciones acerca de los clubes políticos. 1) Las normas que rigen el funcionamiento de los locales políticos son las contenidas en el “Reglamento sobre la autorización y funcionamiento de los locales para uso de los partidos políticos”, decreto de este Tribunal n.º 15-2012; 2) independientemente de la naturaleza o actividades que se desarrollarán en el recinto partidario, ellos se conceptúan como “locales partidarios” y en todos los casos deberá cumplirse con los requisitos y observarse las restricciones que, en sentido genérico, se establecen en el Código Electoral y en el “Reglamento sobre la autorización y funcionamiento de los locales para uso de los partidos políticos”; 3) los locales partidarios deberán contar con la respectiva autorización previa, como requisito de apertura y funcionamiento; 4) en cualquier tiempo se permite solicitar a la autoridad de policía el funcionamiento de locales, según lo dispone el numeral 141 del Código Electoral; sin embargo, durante los dos meses anteriores a una elección, solo los partidos con candidaturas inscritas pueden gestionar este tipo de autorizaciones; 5) al estar inscrito el “Balcón Verde” como la sede permanente de su agrupación política, no es necesario que el partido Liberación Nacional solicite a la autoridad de policía el funcionamiento de este local; 6) no existe óbice normativo para que, a instancia de una tendencia específica, el partido político solicite la autorización para abrir un local. Tal posibilidad de gestión lo es a título de partido y la autoridad de policía así lo debe entender, por lo que corresponderá a cada agrupación política distribuir internamente los locales que previamente se le autoricen; 7) la celebración esporádica de reuniones u otras actividades de contenido político-electoral, sin autorización previa, a lo interno de viviendas de precandidatos no se encuentra prohibida por el ordenamiento jurídico. 8) Sobre el uso de locales y otras instalaciones para la celebración de asambleas distritales, cantonales y provinciales. a) no existe impedimento alguno para que los partidos políticos lleven a cabo sus asambleas en escuelas, salones municipales o cualquier otra instalación pública, siempre y cuando tengan autorización de la autoridad competente y sigan los procedimientos preestablecidos para tales efectos; b) la utilización gratuita de instalaciones pertenecientes a asociaciones de desarrollo para la celebración de asambleas partidarias, no tiene el carácter de contribución en especie y resulta jurídicamente viable; c) no constituye una transgresión de lo previsto en el artículo 128 del Código Electoral la celebración asambleas partidarias en propiedades que estén a nombre de personas jurídicas, aunque no medie contraprestación alguna, mientras ese uso sea ocasional y esporádico; d) si un inmueble está librado a servir como casa de habitación de una persona física o núcleo familiar, pese a estar registralmente a nombre de una persona moral, nada obsta para que celebren en él actividades partidarias no proselitistas de carácter ocasional, sin que ello comporte una contravención a las normas sobre financiamiento privado de las agrupaciones políticas. 9) Sobre las donaciones en especie. a) toda contribución privada debe ingresar a la cuenta única del partido y debe ser canalizada por intermedio de su tesorero; no obstante, existe la posibilidad de realizar aportes o contribuciones con un fin específico, a favor de algún candidato o precandidato de elección popular oficializado; b) independientemente de si una contribución es otorgada de forma genérica a la agrupación política o si, por el contrario, tiene un destino específico, el donante debe depositar la cantidad que estime conveniente en la cuenta o subcuenta partidaria respectiva, de manera que sea el tesorero del partido quien distribuya ese ingreso según haya sido la voluntad del contribuyente; 3) los bienes percibidos por el trabajador como salario en especie ingresan, también, en su patrimonio para su uso y disfrute, con lo que podría utilizarlos con fines político partidistas en el tanto los declare ante el partido político respectivo, previa la tasación y registro previstos en el artículo 131 del Código Electoral; 4) cualquier persona física puede donar, parte de su salario (líquido o en especie) o los dividendos obtenidos de su participación en sociedades mercantiles, al partido político de su preferencia, siempre que lo haga por los procedimientos y vías autorizados por el ordenamiento jurídico. Caso contrario ocurre con los beneficios en especie que otorgue una sociedad mercantil a sus socios ya que, al no ingresar al patrimonio del socio, este no podrá destinarlos a actividades-político partidistas so pena de contravenir el artículo 128 del Código Electoral. 10) Sobre el pago de membresías. a) el gestor puede realizar los pagos de membresía adelantada y la cuota de inscripción de la papeleta, pero debe asegurarse que en el detalle –si media depósito bancario– quede claramente especificado que se trata de un pago para la inscripción de una nómina de candidaturas internas; b) no existe impedimento para que las agrupaciones políticas celebren contratos con entidades bancarias o de otra naturaleza, para el uso de instalaciones con el fin de realizar el proceso de inscripción de papeletas; c) no existe impedimento para que una agrupación suscriba un contrato con una entidad para fines de recaudación, siempre que esta última traslade al partido la lista de personas físicas que realizaron los aportes y los montos respectivos; de previo a la celebración de este contrato debe existir una reglamentación interna por parte del partido político, en los términos del numeral 123 del Código Electoral. Comuníquese al Departamento de Financiamiento de Partidos Políticos y a la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos. Notifíquese a los gestionantes y publíquese en el Diario Oficial.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron
Exp. 187-Z-2012
Hermenéutica electoral
Partido Liberación Nacional
Clubes políticos, donaciones en especie,
uso de locales para asambleas y pago de
membresías.
ACT/er.-