TSE, 0169-1996

Nº169. TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las nueve horas del dos de febrero de mil novecientos noventa y seis.

Denuncia por parcialidad o beligerancia política presentada por el Dr. Abel Pacheco de la Espriella, Presidente del Directorio Político del Partido Unidad Social Cristiana, contra los señores Anna Gabriela Ross González, Presidenta Ejecutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y Rodolfo Solano Orfila, Directivo del Banco Nacional.-

RESULTANDO:

1) Que mediante escrito recibido por este Tribunal el día 26 de Setiembre del año pasado, el señor Dr. Abel Pacheco de la Espriella, en su condición de Presidente del Directorio Político del Partido Unidad Social Cristiana, en lo que interesa denunció a la señora Anna Gabriela Ross González, por haber participado en la Primera Jornada de Discusión sobre la Nueva Carta Ideológica del Partido Liberación Nacional, celebrada en el Centro de Estudios Democráticos de América Latina, en La Catalina, Barva, Heredia, el día 24 del mismo mes;

2) Que este Tribunal mediante resolución de las nueve horas y treinta minutos del veinticinco de Setiembre de mil novecientos noventa y cinco, en lo conducente solicitó informe a la señora Ross González, sobre la denuncia planteada en su contra;

3) Que mediante nota de fecha 27 de Setiembre pasado, el Dr. Pacheco de la Espriella amplió su denuncia para que se incluyera al señor Rodolfo Solano Orfila, directivo del Banco Nacional de Costa Rica;

4) Que por resolución de las nueve horas del dos de octubre de mil novecientos noventa y cinco, se solicitó informe al señor Solano Orfila, para que se manifestara sobre la denuncia planteada en su contra;

5) Que mediante oficio Nº DPE-4947-95 del 3 de octubre del año pasado, la señora Anna Gabriela Ross González rindió el informe respectivo, en el cual aceptó haber asistido a la citada reunión, y rechazó los cargos que se le hicieran, por considerar que su participación no implica beligerancia política. Sobre el particular y entre otros argumentos, en lo conducente manifestó: “...La carta de marras, será el producto de varias sesiones de trabajo, siendo la reunión del pasado 24 de Setiembre del año en curso, una primera actividad a la que fuimos invitaos con el Sr. Presidente de la República, para abordar temas de vital importancia en la vida nacional, tales como: reforma financiera, modernización del Estado, lucha contra la pobreza y el modelo de producción nacional, temas que bajo ningún concepto pueden considerarse como político partidistas o político electorales. Es por ello que nuestra participación tuvo una connotación eminentemente informativa de la posición y acción de gobierno en estas áreas, contándose incluso con las disertaciones de connotadas autoridades en las respectivas materias...”;

6) Que el señor Solano Orfila mediante nota suscrita el 4 de octubre pasado, rindió el informe solicitado aceptando su participación en la jornada que celebrara el Partido Liberación Nacional en fecha 24 de setiembre de ese año, al respecto en lo conducente indicó: “...Efectivamente unos días antes de dicha convocatoria, la doctora Rose Marie Ruiz, encargada por el directorio del Partido Liberación Nacional a organizar una serie de reuniones que tienen por objeto revisar la carta ideológica de ese partido, me llamó para solicitarme una exposición sobre mis puntos de vista, en relación con las reformas financieras que se tramitan en la Asamblea Legislativa, y que indudablemente resultan ser de trascendencia dada la importancia que dicho partido político ha concedido al manejo del ahorro nacional, como elemento sustancial para el desarrollo económico del país. De igual manera me solicitaba moderar un panel en que participarían el Dr. Mario Madrigal Montealegre y el Dr. Mario Carvajal Herrera, relativo a la Reforma del Estado en atención a que el suscrito había sido miembro y coordinador de la Comisión de Reforma del Estado. En ningún momento dudé de aceptar dicha invitación, pues la consideré como un deber cívico inexcusable, en vista de mi experiencia y conocimiento sobre ambos temas...”;

7) Que mediante resolución de las diez horas del cinco de octubre de mil novecientos noventa y cinco, se ordenó al señor Inspector Electoral de este organismo, procediera a tomar las declaraciones de los señores periodistas Ronald Matute, Angela Orozco, Ana Victoria Amenábar, Rocío Pérez, Rubén Durán, y Berlioh Herrera, señalados como testigos por el señor Abel Pacheco de la Espriella;

8) Que en oficio Nº 250-95 I.E. del 18 de octubre pasado, el señor Lic. Jaime Garita Sánchez, Inspector Electoral de este organismo, remitió el expediente seguido en virtud de la denuncia interpuesta por el doctor Pacheco de la Espriella;

9) Que mediante resolución número 982 de las diez horas y quince minutos del diecinueve de octubre del año pasado, y en virtud de que la denuncia interpuesta fue formulada contra el señor Presidente de la República y otros funcionarios de Gobierno, en lo que interesa se dispuso; “...Por tanto: De conformidad con las disposiciones constitucionales y legales señaladas, en cuanto al señor Ing. José María Figueres Olsen, Presidente de la República; la señora Rebeca Grynspan Mayufis, Segunda Vicepresidenta de la República; y los señores Leonardo Garnier Rímolo, Ministro de Planificación Nacional y Política Económica; Mario Carvajal Herrera, Ministro de Reforma del Estado; Maureen Clarke Clarke, Ministra de Justicia, Arnoldo Mora Rodríguez, Ministro de Cultura, Juventud y Deportes; Edgar Arroyo Cordero, Ministro de Vivienda y Asentamientos Humanos; Eduardo Doryan Garrón, Ministro de Educación; René Castro Salazar, Ministro de Recursos Naturales, Energía y Minas; Victor Ojeda Rodríguez, Ministro de Asuntos Específicos, remítase el presente expediente a la Asamblea Legislativa para lo de su cargo. Testimóniense las piezas respectivas a efecto de que este Tribunal continúe el proceso en cuanto a la denuncia planteada en contra de los señores Alejandro Soto Zúñiga, Presidente Ejecutivo del Instituto Nacional de Seguros, Dra. Anna Gabriela Ross González, Presidenta Ejecutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, y Rodolfo Solano Orfila, Directivo del Banco Nacional...”;

10) Que según resolución de las nueve horas del seis de noviembre pasado, para mejor resolver se dispuso que el señor Inspector Electoral procediera a evacuar las declaraciones de los señores periodistas Ronald Matute Charpantier y Maria del Rocío Pérez Sáenz, prueba que había declarado inevacuable, y se solicitó al Dr. Walter Coto Molina, Secretario del Comité Ejecutivo del Partido Liberación Nacional, “copia certificada de la convocatoria o invitación cursada a los participantes de la actividad efectuada por el indicado Partido en el Centro de Estudios Democráticos, La Catalina, Barva, Heredia, el pasado 24 de setiembre de 1995”;

11) Que mediante oficio Nº372-95 I.E. del 30 de noviembre pasado, el señor Lic. Héctor Fernández Masís, Inspector Electoral a.i. del Tribunal, remitió el expediente seguido en virtud de la denuncia interpuesta por el doctor Pacheco de la Espriella, disponiéndose sobre el particular en el artículo cuarto de la sesión Nº 10800 del 5 de diciembre último, que pasara a estudio individual de quienes suscriben;

12) Que de conformidad con las normas citadas y por ser público y notorio que el señor Alejandro Soto Zúñiga, contra quien además había sido formulada la presente denuncia, fue nombrado por el Poder Ejecutivo en el cargo de Ministro de Información, mediante resolución de las diez horas y cuarenta y cinco minutos del 9 de enero del presente año, se dispuso remitir a la Asamblea Legislativa los antecedentes que no habían sido enviados, a los efectos de que fuera ese Poder el que resolviera sobre el particular; y –

CONSIDERANDO:

I) HECHOS PROBADOS: Que de conformidad con los elementos de prueba que se citarán, este Tribunal tiene por demostrado; a) Que los señores Anna Gabriela Ross González, Presidente Ejecutiva del Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados y Rodolfo Solano Orfila, Directivo del Banco Nacional, asistieron a la Primera Jornada de Discusión sobre la Nueva Carta Ideológica del Partido Liberación Nacional, celebrada en el Centro de Estudios Democráticos de América Latina, en La Catalina, Barva, Heredia, el día domingo veinticuatro de setiembre del año pasado (Informes de los señores Ross y Solano a los folios 46, 47 y 52 y siguientes y declaraciones a los folios 84 y siguientes); b) Que la comunicación sobre la jornada a que se ha hecho referencia en lo que interesa indicaba; “El directorio Políticos Nacional y la Secretaría de Planes y Programas tienen el agrado de comunicar la realización de la I JORNADA DE ANÁLISIS DE LA PROPUESTA DE CARTA IDEOLÓGICA que se efectuará... con la participación de Miembros de la Asamblea Plenaria, Fracción Parlamentaria, Directorio Político, Comisiones asesoras e invitados especiales. La actividad es la primera consulta que realiza el directorio a dirigentes de gran trayectoria, abriendo debate sobre temas centrales en la construcción de la sociedad costarricense hacia el nuevo milenio, con el fin de enriquecer la propuesta que será presentada en el plenario del Congreso José Figueres Ferrer” (folio 137); c) Que en la jornada que realizó el Partido Liberación Nacional, se hizo alusión a temas como el reto de la banca estatal a raíz de la decisión de romper el monopolio de las cuentas corrientes y el redescuento; el proceso de reforma impulsado por el Gobierno; el problema del déficit fiscal, y; las políticas para atacar las necesidades sociales y de pobreza (folios 84v, 85, 8v, 140v y 141v); d) Que en la actividad no hubo manifestaciones partidistas, ni despliegue de signos externos del Partido Liberación Nacional (folios 86v, 88v y 89); e) Que la señora Ross González no participó activamente en la jornada que convocara el Partido Liberación Nacional (folios 86v, 140 y 142v); f) Que en la citada reunión no se discutieron los puntos del documento denominado “Borrador de Carta Ideológica” que únicamente fue repartido a los asistentes, y se indicó que a partir de esa actividad se iniciarían una serie de foros para definir el texto final en el mes de noviembre (folios 86v y 141fyv);

II) SOBRE EL FONDO DEL ASUNTO: (Voto de mayoría de los Magistrados Villegas Antillón y Fonseca Montoya) 1.- Todos los costarricenses – dispone el artículo 26 de la Constitución Política – “tienen derecho de reunirse pacíficamente y sin armas, ya sea para negocios privados o para discutir asuntos políticos y examinar la conducta pública de los funcionarios”, y el 98 ibidem prescribe que “Todos los ciudadanos tienen derecho de agruparse en partidos para intervenir en la política nacional...”. Estos derechos de reunión y de agrupamiento en partidos políticos, como la mayoría de los que garantiza la Constitución, sin embargo, no son absolutos y, por lo mismo, la ley ordinaria, cuando existan motivos de orden público u otros que lo justifiquen plenamente, puede restringirlos pero tan solo en la medida estrictamente necesaria para satisfacer aquellos fines específicos e indispensables. Por estas mismas razones, la interpretación de la ley que limite tales derechos constitucionales, ha de ser restrictiva y pro libertad cuando hay duda. Tal es el caso concreto, con relación a este asunto bajo examen, de los artículos 88 del Código Electoral y 29 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, mediante los cuales el legislador restringe aquellos derechos constitucionales a los funcionarios públicos que esas mismas leyes señalan concretamente.

2.- El artículo 88 del Código Electoral establece restricciones de diferente grado según se trate, por ejemplo, de los empleados públicos en general, prohibiéndoles tan solo “durante las horas de oficina, dedicarse a trabajos o discusiones que tengan carácter de propaganda política” o del Presidente de la República y los otros funcionarios que señala el párrafo segundo de ese mismo artículo quienes, además, “no podrán tomar parte activa en las actividades de los partidos políticos ni asistir a clubes ni reuniones de carácter político electoral...” (El subrayado no es del texto). La primera prohibición genérica y que comprende a todos los empleados públicos, no es aplicable a los señores Solano Orfila y Ross González, en virtud de que la reunión a la cual asistieron se llevó a cabo en horas fuera de oficina; pero tampoco la segunda, en razón de que sus cargos no están contemplados entre los que señala taxativamente el párrafo segundo del indicado artículo 88. En efecto, la señora Ross González es Presidenta Ejecutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y el señor Solano Orfila, directivo del Banco Nacional, cargos no incluidos en aquella enumeración.

3.- Sin embargo, el artículo 102 de la Constitución Política, al tratar de las funciones atribuidas al Tribunal Supremo de Elecciones, en su inciso 5º, dispone: “Investigar por sí o por medio de delegados, y pronunciarse con respecto a toda denuncia formulada por los partidos sobre parcialidad política de los servidores del Estado en el ejercicio de sus cargos, o sobre actividades políticas de funcionarios a quienes les estén prohibido ejercerlas”. Por consiguiente, aunque en la lista taxativa del párrafo segundo del artículo 88 del Código Electoral, no se incluye a los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas ni a los directores bancarios, la propia Constitución autoriza para que otras leyes puedan concretar la prohibición y obligar de este modo a que el Tribunal también investigue y se pronuncie con respecto a los funcionarios comprendidos en esas otras leyes.

4.- En este caso concreto, sólo el señor Solano Orfila tiene prohibición para “participar en actividades político – electorales”, según lo dispone el artículo 29 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, puesto que ni la Ley Constitutiva del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados ni la número 5507 de 19 de abril de 1994, la cual regula las presidencias ejecutivas de las instituciones autónomas, contiene prohibición alguna para la presidenta ejecutiva del Instituto. Por lo tanto, al no existir prohibición expresa para que la señora Ross González asista o participe en reuniones como la que se indica en la denuncia del doctor Pacheco de la Espriella, queda exenta también de las sanciones contempladas en el inciso 5) del artículo 102 de la Constitución Política.

5.- Resta por resolver, en consecuencia, sólo la situación del señor Solano Orfila, en su condición de directivo del Banco Nacional de Costa Rica. “Los miembros de las Juntas –dispone el artículo 29 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional- no podrán participar en actividades político-electorales, salvo con la emisión del voto y en las que sean obligatorias por ley”. (El subrayado no es del texto). En virtud de que el legislador, en este caso concreto, no prohibió las “actividades políticas” en general, sino tan sólo las “político-electorales”, surge la ineludible obligación, por las razones apuntadas en el punto primero de este considerando relativas a la interpretación restrictiva que exigen las leyes que limitan derechos constitucionales, de establecer, con la mayor rigurosidad posible, cuál fue el propósito del autor de la ley, es decir, cuáles son las actividades realmente prohibidas y si a la que el señor Solano Orfila asistió, se encuentra dentro de ellas.

6.- La expresión “político-electoral” es propia de las leyes que regulan esa materia y no las bancarias. Por esta razón, con el propósito indicado, nada más oportuno que recurrir al Código Electoral y, dentro de éste, al artículo 88 ya citado, por cuanto prevé restricciones semejantes a las que contiene el artículo 29 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, pero con un mayor grado de especificación que, sin duda alguna, favorece la mejor y más acertada interpretación de esta última. En efecto, el párrafo segundo del mencionado artículo 88, dispone que los funcionarios allí indicados, “no podrán tomar parte activa en las actividades de los partidos políticos, ni asistir a clubes ni reuniones de carácter político electoral, ni utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos, ni usar divisas o distintivos de los partidos políticos, ni colocar divisas en sus viviendas y hacer ostentación partidista de cualquier otro género”. De estas prohibiciones, la única que comprende a los directores bancarios, por establecerlo así expresamente el artículo 29 de su Ley Orgánica, es la de la participación “en actividades político-electorales” y por mandato expreso de la Constitución Política (Artículo 102, inciso 5), la de parcialidad política que no es el caso bajo estudio.

7.- El párrafo segundo del artículo 88 del Código Electoral, en cuanto a la prohibición para participar en las actividades de los partidos políticos, lo hace en dos formas diferentes: en la primera prohíbe al funcionario “tomar parte activa en las actividades de los partidos políticos” y, en la segunda, asistir a clubes o reuniones “de carácter político electoral”. (El subrayado no es del texto). La pregunta obligada que surge es: habrá utilizado el legislador dos expresiones verbales diferentes para prohibir exactamente lo mismo o es que ambas prohibiciones se refieren a casos distintos?. En materia de interpretación jurídica, “El argumento económico o hipótesis del legislador no redundante afirma esencialmente que se debe descartar una interpretación cuando, si se admitiera, el se limitaría a repetir lo que resultaba ya de un texto legal anterior y sería por eso mismo superfluo”. (“La lógica jurídica y la nueva retórica”. Perelman, Ch. Traducción de Diez-Picazo, Luis. Editorial Civitas, S.A., Madrid, 1979, página 83). Bajo este principio, el cual supone que por norma el legislador no utiliza dos o más expresiones verbales para prohibir o preceptuar lo mismo, hay que concluir que la prohibición para “tomar parte activa en las actividades de los partidos políticos” y para asistir a clubes o reuniones “de carácter político-electoral”, prevén situaciones necesariamente diferentes. En efecto, la primera es de carácter genérico, es decir, relativa a todas las actividades de los partidos políticos (pero no a todas las actividades políticas en general, en que bien puede suceder que no sean de los partidos políticos, sólo que para que el funcionario viole la prohibición, es necesario que tal participación sea activa y no simplemente pasiva, como seria la hipótesis del funcionario con prohibición que observe desde el balcón en forma pasiva una reunión política (plaza pública v.gr.) que se realiza al frente de su casa. La Segunda prohibición, es decir, para asistir a clubes o reuniones “de carácter político electoral”, es más concreta y específica. Entre la primera y la segunda prohibición existe una relación de género-especie. Es decir, la primera es general, comprende todas las actividades de los partidos políticos, aunque no sean propiamente electorales; basta que sean políticas; mientras que la segunda hace referencia a las actividades que, además de políticas, sean electorales.

8.- Es claro, en consecuencia, que cuando el artículo 88 del Código Electoral prevé que los funcionarios públicos en él señalados “no podrán tomar parte activa en las actividades de los partidos políticos ni asistir a clubes ni reuniones de carácter político electoral”, está prohibiendo la concurrencia del funcionario a actividades políticas diferentes: una genérica en la cual se requiere una participación ACTIVA y otra más específica en la cual basta la simple asistencia aún pacífica, pero que no es suficiente que sea ”política”, sino que tiene que ser también “electoral”. La identificación de ambas expresiones verbales de la ley como si se tratara de la misma prohibición, es inaceptable en la técnica legislativa, no sólo porque contraría el principio económico ya mencionado, puesto que sería aceptar que el legislador es redundante al utilizar dos formas ideomáticas para prohibir una misma conducta y porque cuando la ley agrega a un término genérico como “político” uno más específico como “electoral”, el primera queda limitado por éste último. Así, se habla de político-económico; político-social; político-laboral, etcétera, con lo cual se restringe el término genérico a una determinada materia. La técnica legislativa, en consecuencia, no es reiterativa sino especificativa; de allí que en la primera prohibición se requiera una conducta ACTIVA, por ser muy amplia la gama de actividades de los partidos políticos, mientras que en la segunda, por ser más específica y concreta (político-electoral), basta la asistencia pasiva para que el funcionario con prohibición incurra en ella.

9.- Como consecuencia de lo que se lleva expuesto, resulta ineludible definir, mediante la interpretación restrictiva que la naturaleza de la ley impone, el término “electoral” empleado tanto por el artículo 88 del Código Electoral, como por el 20 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, puesto que ambas leyes se refieren exactamente a la misma materia. El Diccionario Enciclopédico de Derecho Usual del profesor Guillermo Cabanellas, define el término ELECTORAL como lo “Concerniente al elector...Relativo a las elecciones...determinante de ellas o producto suyo” y ELECCIONES “Pluralizada, consideramos que esta voz adquiere significado peculiar, pocas veces destacado. Además del acto propiamente electoral, o sea, el de emisión colectiva del sufragio para el nombramiento de concejales, diputados, senadores o jefe del Estado, elecciones expresa también el periodo de la campaña proselitista o de propaganda y las actividades relacionadas con la designación de candidatos, actos públicos de éstos y nombramiento de representantes de los partidos ante las mesas electorales, entre otras”. (Editorial Heliasta S:R:L: 21ª edición, Buenos Aires-República Argentina, 1989, T. III, páginas 398 y 399).

10) En consecuencia, las actividades POLÍTICO-ELECTORALES a que alude la ley electoral y el artículo 29 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, no son todas las actividades políticas; ni siquiera todas las actividades de los partidos políticos, sino tan solo aquellas que con tanta propiedad describe el doctor Cabanellas en su erudita definición y seguramente otras, porque la enumeración del autor no es taxativa, pero que, sin duda alguna, para tenerlas como tales, debe estar relacionadas directamente con el sufragio, es decir, con el proceso de escogencia de los funcionarios de elección popular, incluida su selección como candidatos dentro del partido, el modo de hacerlo, las actividades proselitistas en busca del favor del electorado interno o externo para la elección definitiva y el nombramiento de los personeros y órganos internos del partido. Cualesquiera otras actividades de los partidos políticos o particularmente de sus integrantes o partidarios que no se relacionen con el indicado proceso eleccionario, puede ser político y, de hecho, casi siempre lo es, pero no POLÍTICO ELECTORAL con los alcances reales y restringidos que es preciso asignarle a esa expresión, muy especialmente cuando ésta se encuentra en una norma que impone al infractor sanciones muy graves, incluso de naturaleza penal, como la inhabilitación absoluta para el ejercicio de “cargos públicos por un periodo no menor de dos años” (Artículo 102, inciso 5) de la Constitución Política).

11) Esta interpretación, además, guarda estrecha relación con el propósito que el constituyente tuvo al discutir y aprobar las indicadas normas constitucionales que, además, constituyen el marco jurídico superior que deben respetar las leyes ordinarias. En efecto, al analizar las intervenciones de los señores diputados que lo hicieron al respecto, se aprecia que siempre tuvieron presente sancionar hechos de especial gravedad e íntimamente relacionados con el proceso propiamente electoral y no con otras actividades de los partidos políticos. Así, en el acta número 76 de la Asamblea Nacional Constituyente, la cual recoge en gran parte las intervenciones que hubo sobre esta materia, se leen las siguientes intervenciones: “El Representante González Herrán, explico brevemente las razones que lo inducen a votar la moción anterior, que faculta al Tribunal para destituir a todo funcionario acusado de parcialidad o de actuaciones indebidas en el proceso electoral”. “El representante Arroyo se pronunció de acuerdo con la moción en debate. Dijo que se trataba de la única medida efectiva y eficaz que se va a incluir en la Constitución a favor del Tribunal Supremo de Elecciones. La medida es enérgica, pero conveniente...Se trata de una norma que es un verdadero respaldo moral para el Tribunal y en una forma indirecta, del sufragio popular... Si no existiera esta sanción, los funcionarios públicos no tendrían escrúpulos de ninguna naturaleza en echarse por el atajo de la burla al sufragio”. “El Diputado Baudrit Solera defendió la tesis en debate, comenzó diciendo que ya se llamara Poder Electoral o Tribunal Supremo de Elecciones, éste iba a ejercer en la República un efectivo Poder y a servirle de verdadero controlador en las elecciones. Como tal poder debe rodearse de todas las garantías para que su función se realice en forma cabal. La única forma de evitar la participación de las autoridades en el proceso electoral a favor de un partido determinado, es mediante la consagración de la norma que faculta al Tribunal para decretar la destitución del empleado indebido, sin perjuicio de las responsabilidades penales que pueden exigírsele...Como no es posible crear una fuerza pública al servicio del Tribunal;...se idearon una serie de normas que pusieran coto, en cierto modo a los abusos y a los atropellos de las autoridades y que respaldaran las resoluciones del Tribunal. Entre esas normas está la del inciso que se discute...”. “El Representante Acosta Jiménez expresó que la Asamblea tenía la obligación de promulgar el estatuto que asegure, en una forma más eficiente, el mantenimiento de nuestras instituciones democráticas, oscurecidas por los regímenes anteriores...Tenemos que ser duros y excesivamente severos para con los que infrinjan la libertad electoral; que el delincuente sepa que tiene sobre su cabeza una espada que podría decapitarlo. Al delincuente político hay que castigarlo sin contemplaciones de ninguna naturaleza... “El Diputado Zeledón se pronunció de acuerdo con la anterior moción en debate... La función del sufragio es de tal manera solemne, que el funcionario que la mancille, debe ser castigado con todo rigor”. (Imprenta Nacional, San José, Costa Rica, 1952, Tomo II, páginas 190 a 192).

12.- Resulta muy evidente para el Tribunal, al analizar las indicadas intervenciones de los distinguidos diputados constituyentes, que a pesar de la tirante coyuntura política que imperaba cuando se discutían estos asuntos en el seno de la Asamblea, consecuencia de las graves irregularidades contra el proceso electoral atribuidas a funcionarios públicos, lo cual pudo impulsar una exagerada cantidad de exageradas prohibiciones y sanciones para todo tipo de participación política de aquellos, los constituyentes no cayeron en esa persecución a ultranza, sino que, aún en ese marco histórico de efervescencia política, contaminado de odios, rencores y deseos de venganza, se impuso la prudencia, la moderación y claro sentido de lo justo, limitando las prohibiciones y sanciones a hechos verdaderamente graves de los funcionarios públicos que atentaran contra la libertad y pureza del sufragio y la autoridad del Tribunal como vigilante del proceso electoral. Toda la fuerza de convicción de los argumentos expuestos por los diputados constituyentes, conforme se desprende de sus intervenciones, iba en esa dirección y no a otras actividades políticas en general o en particular de los partidos políticos, que no tuvieran relación directa con el proceso electoral propiamente. Este era el objeto de la enérgica protección que se plasmó en la prohibición constitucional a cuyos principios han de adecuarse tanto las leyes que la desarrollan como su ulterior interpretación.

13.- En razón de que los directores bancarios tienen prohibición para “participar en actividades político-electorales” y no únicamente para asistir a clubes o reuniones de “carácter político electoral”, como lo señala el artículo 88 del Código Electoral, es evidente que la primera prohibición no sólo comprende la asistencia a clubes o reuniones de carácter político electoral, sino todas las actividades que tengan ese carácter conforme a los alcances específicos ya señalados a ese término. En consecuencia, deben entenderse comprendidas en la prohibición prevista en el artículo 29 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, además de la asistencia a clubes o reuniones de carácter político-electoral, todas aquellas manifestaciones explícitas características de esa actividad, salvo el ejercicio del sufragio (Artículo 93 de la Constitución Política), tales como el uso de divisas o distintivos de los partidos políticos, la colocación de éstas en sus viviendas u ostentación partidista de cualquier género durante el proceso electoral o de apoyo público a cualquier candidato o partido que participen en el mismo. La prohibición, en consecuencia, no sólo comprende las actividades político-electorales de los partidos, sino también la que en relación con éstos ejecuta por su cuenta el funcionario, siempre que por su naturaleza, época y lugar en que se realiza, tenga aquel carácter específico. Toda otra actividad política, aún las promovidas, impulsadas, organizadas o patrocinadas por un partido político, que no reúnan las características y los alcances ya señalados al término político-electoral, quedan excluidas de la prohibición en lo que se refiere a los directores bancarios o a cualquiera otro funcionario que se encuentre en idéntica situación.

14.- En el caso concreto que nos ocupa, de acuerdo con los términos de la invitación o convocatoria cursada al señor Solano Orfila, por la dirigencia del Partido Liberación Nacional y la prueba testimonial recibida, la actividad organizadas por ese partido y a la cual aquel asistió, si bien es una actividad de un partido político o si se quiere, política en general, no reúne las características de actividad POLÍTICO ELECTORAL con la naturaleza y alcances ya señalados a este término y, por consiguiente, tal asistencia no está comprendida en la prohibición prevista en el artículo 29 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional. En efecto, la invitación cursada por el Directorio Político Nacional y la Secretaría de Planes y Programas de la mencionada agrupación política, comunicaba “la realización de la I JORNADA DE ANÁLISIS DE LA PROPUESTA DE CARTA IDEOLÓGICA...con la participación de Miembros de la Asamblea Plenaria, Fracción Parlamentaria, Directorio Político, Comisiones asesoras e invitados especiales. La actividad es la primera consulta que realiza el directorio a dirigentes de gran trayectoria, abriendo debate sobre temas centrales en la construcción de la sociedad costarricense hacia el nuevo milenio, con el fin de enriquecer la propuesta que será presentada en el plenario del Congreso José Figueres Ferrer”. A pesar de la procedencia de la convocatoria transcrita, su contenido dista mucho de sugerir alguna actividad relacionada con POLÍTICA-ELECTORAL con los alcances ya señalados a esta expresión. En efecto, no se menciona en la convocatoria temas sobre “la campaña proselitista o propaganda”, “actividades relacionadas con la designación de candidatos, actos públicos de éstos” o “nombramientos de representantes de los partidos ante las mesas electorales” según la definición de “elecciones” del profesor Guillermo Cabanellas supra citada y que concreta el concepto de “político-electoral”, ni tampoco se hace alusión a otras actividades relacionadas con esos temas que, de alguna forma, pudieran sugerir actividades de esa naturaleza. De lo que se trataba, básicamente, era de la preparación de propuestas o enriquecer las ya existentes para su presentación “en el plenario del Congreso José Figueres Ferrer”. “Los congresos ideológicos –opina el profesor Rubén Hernández Valle- son las reuniones periódicas que realizan los partidos políticos tendientes a la elaboración, revisión o actualización de sus principios ideológicos. Los partidos políticos requieren reunirse periódicamente para discutir los principios que sustentan su ideología oficial, pues la complejidad de las transformaciones sociales, económicas, políticas y culturales del mundo moderno, exigen su adaptación constante a esas nuevas realidades”. (Diccionario Electoral. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Centro Interamericano de Asesoría y Promoción electoral, 1989, página 154). Aunque la reunión de comentario no era un Congreso Ideológico, sino tan sólo preparación del mismo, lo cierto es que ni siquiera el propio congreso, de acuerdo con el contenido de la definición transcrita, involucra actividades político-electorales con los alcances acordados a este término, necesariamente restringidos por las razones expuestas. En consecuencia, resulta evidente que del contenido de la convocatoria o invitación a la reunión de marras no se desprende evidencia alguna que permita calificar como “político-electorales” las actividades a desarrollar en ese evento.

15.- En virtud de que siempre es posible que los asistentes a una reunión no se sujeten estrictamente a los temas o actividades señalados en la convocatoria sino que aprovechen la concurrencia para tratar asuntos de otra naturaleza, los cuales podrían calificarse como político-electorales y estar comprendidos en la prohibición prevista por el artículo 29 de la Ley del Sistema Bancario Nacional según los alcances fijados supra a este término, precisa analizar la versión de los testigos que estuvieron presentes en esa actividad y que constataron directamente las actividades llevadas a cabo. Sólo de esta forma se podría establecer si la concurrencia se ajusto a los temas de la convocatoria o si hubo desviación o excesos que comprometan la participación del señor Solano Orfila. Sobre el particular, como testigos presenciales, declararon Ángel Inés Orozco Amenábar Céspedes, redactora del periódico “El Heraldo”; Ronald Matute Charpentier, redactor de “La Nación” y María del Rocío Pérez Sáenz, periodista del diario “La Extra”. Los cuatro, en términos generales, coinciden y confirman que los temas se relacionan con la carta ideológica del partido, la ruptura del monopolio de las cuentas corrientes bancarias, la reforma del Estado y el problema de la pobreza. Algunos de ellos, además, constataron que se repartió un borrador o proyecto de carta ideológica, pero no lograron establecer si se llegó a discutir. Sobre el tema político-electoral o actividades que pudieran relacionarlos con éste, los testigos sólo se refirieron al mismo como consecuencia de las repreguntas hechas por las partes. Así, la periodista Orozco Sánchez, a la pregunta del doctor Pacheco de la Espriella sobre si “Vio despliegue de signos externos, bandera del Partido Liberación Nacional”, contesto: “No recuerdo, no puedo asegurarlo”, “Las camisas –insistió el doctor Pacheco- de los representantes, como los señores Ministros y del Presidente hacían énfasis a los colores verde y blanco?. La testigo contestó: “Si señor, sí se hacía énfasis a los colores verde y blanco y a la entrada de la actividad los participantes firmaban hojas con membretes del Partido Liberación Nacional”. Finalmente, preguntó el doctor Pacheco si “Se cantó el corrido a don Pepe Figueres y se gritaron consignas liberacionistas”. La periodista respondió: “No señor, en el plazo que yo estuve de nueve a tres de la tarde no hubo ninguna manifestación partidista de consignas y cantos”. A la testigo Amenábar Céspedes, se le preguntó si “Había banderas verde y blanco, así como insignias y manteles del mismo color, letreros de Liberación Nacional” y esta fue su respuesta: “No que yo recuerde lo único si la ropa pero no era general, solo unos cuantos”. También se le interrogó si “Durante esa permanencia suya en el CEDAL se realizaron manifestaciones de tipo Político Electoral”, a lo cual contestó: “Lo único que se hablaba era de la pobreza y de los lineamientos de la carta, en ningún momento escuché nada referente a campaña”. Al redactor Matute Charpentier, se le preguntó si “Se discutieron programas de trabajo estructurando la próxima campaña política” y contestó: “Lo que escuche básicamente fueron informes del Gobierno, no escuché propuestas de planes de acciones de campaña”. Por último se le interrogó si “Hubo actos formales de constitución de asamblea político electoral del Partido Liberación Nacional” y esta fue su respuesta: “La convocatoria era para analizar temas ideológicos, agrego que en primer lugar en el temario no figuraban ítemes relacionados con el tema electoral y reitero mi observación en el sentido de que no estoy seguro de que el control de mesa que se llevaba sobre la asistencia, se debiera a que la sesión constituyera una asamblea oficial, de hecho, no había ningún representante del Tribunal Supremo de Elecciones”. Por último, a la testigo Pérez Sáenz, se le preguntó si “Observó si se discutieron programas de trabajo estructurando la próxima Campaña Política” y esta fue su respuesta: “El poco tiempo que yo estuve en el salón principal, lo que escuché fue la discusión de la Carta Ideológica del Partido Liberación Nacional, no escuché nada referente a campaña política ni a elecciones presidenciales”.

16.- La transcripción de las preguntas y las respuestas de los testigos sobre el tema concreto de lo que eventualmente pudo constituir alguna actividad relacionada con política-electoral, es de gran utilidad para despejar cualquier duda al respecto. Los cuatro periodistas fueron contestes y firmes en sus respuestas: en el evento no hubo hecho alguno de la dirigencia del Partido o de los asistentes, que pueda calificarse como “actividad político-electoral” con la connotación precisa que en este mismo pronunciamiento se le ha señalado a esa expresión de la ley, quedando establecida, en forma muy clara, la tesis del Tribunal en el sentido de que, aún los partidos políticos, pueden y tienen derecho a realizar actividades diferentes a las propiamente político-electorales, como parte de su obligada contribución al fortalecimiento de la democracia, que no sólo se debe manifestar en la época en que organizan su campaña para participar en la escogencia de los funcionarios públicos de elección popular, sino permanentemente, como entidades que “expresan el pluralismo de la voluntad popular y son instrumento fundamental para la participación política”. (Artículo 6º de la Constitución Española)

POR TANTO:

De conformidad con lo expuesto, disposiciones Constitucionales y legales citadas y con fundamento en el artículo 102, inciso 3) de la Constitución Política, por mayoría, ante el voto salvado del Magistrado Meza Chaves, interpretando auténticamente de la forma expuesta el artículo 29 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, SE DECLARA que los señores RODOLFO SOLANO ORFILA, en su condición de directivo del Banco Nacional de Costa Rica y ANNA GABRIELA ROSS GONZALEZ, en su condición de Presidenta Ejecutiva del Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados, no tenían impedimento legal para asistir a la actividad denominada “I JORNADA DE ANÁLISIS DE LA PROPUESTA DE CARTA IDEOLÓGICA”, convocada por el Directorio Político Nacional y la Secretaría de Planes y Programas del Partido Liberación Nacional, celebrada en el Centro de Estudios Democráticos de América Latina, en La Catalina, Barva de Heredia, el día domingo veinticuatro de setiembre del año próximo pasado. Notifíquese a las partes, a los partidos políticos y publíquese en el Diario Oficial.

Rafael Villegas Antillón

Enrique Meza Chaves Oscar Fonseca Montoya

Juan Rafael Salas Navarro

Secretario a.i.

El suscrito Magistrado Enrique Meza Chaves, salvo el voto y lo emito en los términos que de seguido se exponen:

I) El que suscribe prohíja y hace suya la relación de hechos probados que tuvo la mayoría del Tribunal, sin embargo se aparta de las consideraciones de fondo, por los motivos que adelante se señalan.

II) Dispone el artículo 102 inciso 5) de nuestra Constitución Política que el Tribunal tiene la siguiente función: “...5) Investigar por sí o por medio de delegados, y pronunciarse con respecto a toda denuncia formulada por los partidos sobre parcialidad política de los servidores del Estado en el ejercicio de sus cargos, o sobre actividades políticas de funcionarios a quienes les esté prohibido ejercerlas. La declaratoria de culpabilidad que pronuncie el Tribunal será causa obligatoria de destitución e incapacitará al culpable para ejercer cargos públicos por un período no menor de dos años, sin perjuicio de las responsabilidades penales que pudieren exigírsele...”. En criterio del infraescrito, cuando el código político en referencia, establece sobre actividades política de los funcionarios a quienes esté prohibido ejercerlas (la participación que en las mismas tengas aquellos), quiso el constituyente referirse a una actuación “político-electoral”, y no a actos o desempeños de política en general (política-económica, laboral o de otra índole). No otra cosa puede derivarse por lógica elemental. En todo caso esta aseveración se infiere de las actas de las sesiones en aquel momento histórico, no obstante el texto original no hablaba de actividades políticas, sino de “militancia”. Al respecto me permito transcribir solo parte de dos intervenciones: “El Representante Arroyo se pronunció de acuerdo con la moción en debate. Dijo que se trataba de la única medida efectiva y eficaz que se va a incluir en la Constitución a favor del Tribunal Supremo de Elecciones. La medida es enérgica, pero conveniente. Es cierto que se puede combatir esta tesis desde un punto de vista teórico-jurídico, pero la medida fundamentalmente tiene un carácter moral. Se trata de una norma que es un verdadero respaldo moral para el Tribunal y en una forma indirecta del sufragio popular”; por su parte “El Diputado Baudrit Solera defendió la tesis en debate, comenzó diciendo que ya se llamara Poder Electoral o Tribunal Supremo de Elecciones, éste iba a ejercer en la República un efectivo Poder y a servirle de verdadero controlador en las elecciones. Como tal poder debe rodearse de todas las garantías para que su función se realice en forma cabal. La única forma de evitar la participación de las autoridades en el proceso electoral a favor de un partido determinado, es mediante la consagración de la norma que faculta al Tribunal para decretar la destitución del empleado indebido, sin perjuicio de las responsabilidades penales que pueden exigírsele...” (Imprenta Nacional, San José, Costa Rica, 1952. Tomo II, páginas 190 y 191).

III) Se tuvo por bien probado que el señor Rodolfo Solano Orfila, fue invitado a participar en una serie de reuniones que tenían por objeto revisar la carta ideológica del Partido Liberación Nacional. El admitió haber concurrido a esa asamblea –y a la que estas diligencias se refiere- lo que a juicio del suscrito constituye por parte de dicho funcionario, una participación –como actuación dirigida a intervenir en un evento- de carácter político. Sin esa reunión iba dirigida a discutir la carta ideológica del Partido Liberación Nacional, a qué más podría tender la misma, sino a aspectos de carácter político-electoral. Nótese que el documento que de ahí surgiera va a conformar en buena medida la organización de esa agrupación política, siendo esta uno de los renglones a los que se retribuye como gasto justificable en la contribución estatal. Cabe pues preguntarse si ese acto político es o n o electoral. Lo afirmativo es procedente, como ya se indicó.

IV) Este Tribunal, con anterioridad y en repetidas ocasiones ha dispuesto lo siguiente: “Derivando el concepto de las disposiciones del artículo 88 del Código Electoral, cuando establece prohibiciones a algunos funcionarios públicos para el ejercicio de actividades de carácter político electoral, y tomando en consideración que a esos funcionarios únicamente les está permitida la emisión de su voto el día de las elecciones, procede estimar que cualquier actuación o participación de quienes tienen impedimento para el ejercicio de actividades políticas, que no sea la de emitir su voto, implica actividad político electoral” (vid. Artículo sexto de la sesión celebrada el día 8 de octubre de 1968). Ese decreto, si bien se refiere al artículo 88 del Código Electoral, hay que afirmar, sin duda alguna, que calza y se ajusta al artículo 29 de la Ley Orgánica del Sistema Bancario Nacional, al cual debe subsumirse la conducta del señor Solano Orfila en su condición de directivo de una entidad bancaria nacional. Podría pensarse con ligereza que los acuerdos tomados en aquel sentido son de análisis simplista; pero no, pues aparte del derecho a emitir el voto, como culminación de la actividad política electora, existen una serie y variada gama de actuaciones, como –precisamente- asistir a reuniones de carácter político, que el constituyente quiso evitar mediante sanciones a ciertos funcionarios públicos, garantizando de esa manera la total y absoluta imparcialidad de los mismos y eventuales abusos en que pudiesen incurrir.

V) Consecuentemente con lo que se lleva expuesto, habiéndose demostrado que el señor Rodolfo Solano Orfila en su condición de directivo del Banco Nacional de Costa Rica concurrió el día veinticuatro de setiembre del año pasado, a una reunión política del Partido Liberación Nacional, incurrió en la prohibición que señala el artículo 102 inciso 5) de la Constitución Política, en relación con el articulo 29 de la Ley del Sistema Bancario Nacional, norma constitucional que además otorga la facultad a este Tribunal para manifestar la culpabilidad y su respectiva sanción; por lo que se declara al señor Solano Orfila autor responsable de esa infracción y se le incapacita por el término de dos años para ejercer cargos públicos.

VI) Respecto de la señora Ross González se le declara exenta de toda sanción por las razones que tuvo la mayoría del Tribunal y que el infraescrito prohíja.

POR TANTO:

De conformidad con las normas constitucional y legales citadas, se declara al señor Solano Orfila autor responsable de la infracción de que se habló y se le incapacita por el término de dos años para ejercer cargos públicos. Respecto de la señor Ross González se le declara exenta de toda sanción por las razones que tuvo la mayoría del Tribunal y que el infraesctrito comparte. Notifíquese.

Enrique Meza Chaves

Juan Rafael Salas Navarro

Secretario a.i.