Nº 1257-E8-2013.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las once horas quince minutos del ocho de marzo de dos mil trece.-
Consulta formulada por el Comité Ejecutivo Nacional del partido Acción Ciudadana sobre el vencimiento del plazo de nombramiento de las autoridades internas de esa agrupación durante el proceso de renovación de estructuras, al tenor de lo dispuesto por la Dirección General de Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos en la resolución n.° DGRE-0068-DRPP-2012 de las 15:00 horas del 24 de julio de 2012.-
RESULTANDO
“1. Con fundamento en el artículo 98 de la Constitución Política y 48 del Código Electoral vigente ¿es legal y/o inconstitucional la resolución N° DGRE-0068-DRPP-2012, bajo las consideraciones expuestas?
2. Con fundamento en el artículo 98 de la Constitución Política y 48 del Código Electoral vigente, además de habilitarse a este Comité Ejecutivo Superior para concluir su proceso de renovación de estructuras, ¿puede el Comité Ejecutivo Superior del Partido Acción Ciudadana desarrollar otros actos que persigan el mismo fin?
3. Con fundamento en el artículo 98 de la Constitución Política y 48 del Código Electoral vigente y tomando en consideración el vacío normativo existente entre la fecha de vencimiento de las estructuras internas y la fecha de vencimiento del proceso de renovación, ¿deben tenerse prorrogados los nombramientos del Comité Ejecutivo Superior hasta que concluya el proceso de renovación de estructuras, y de esta forma garantizar el funcionamiento democrático de esta agrupación política?”.
2. En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley;
Redacta el Magistrado Esquivel Faerron; y,
CONSIDERANDO
I.- Admisibilidad de la gestión consultiva: El artículo 102 inciso 3) de la Constitución Política concede al Tribunal Supremo de Elecciones la potestad de interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, las disposiciones constitucionales y legales referidas a la materia electoral. A nivel legal el desarrollo del mandato constitucional preceptúa en el inciso d) del numeral 12 del Código Electoral que: “Al TSE le corresponde, además de las atribuciones que le confieren la Constitución, este Código y demás leyes, lo siguiente: (…) d) Emitir opinión consultiva a solicitud del comité ejecutivo superior de cualquiera de los partidos políticos inscritos o de los jerarcas de los entes públicos que tengan un interés legítimo en la materia electoral. Cualquier particular también podrá solicitar una opinión consultiva, pero en este caso quedará a criterio del Tribunal evacuarla, si lo considera necesario para la correcta orientación del proceso electoral y actividades afines. Cuando el Tribunal lo estime pertinente, dispondrá la publicación de la resolución respectiva.” (el subrayado es propio).
En la especie, al amparo de la disposición transcrita resulta procedente atender la gestión formulada por el Comité Ejecutivo Nacional del PAC, al configurarse uno de los supuestos de consulta admitidos por el legislador.
II.- Del pluralismo político y los principios democráticos que rigen a lo interno de las agrupaciones partidarias. A modo de aproximación resulta indispensable señalar que, conforme lo preceptúa el numeral 98 de la Constitución Política, en nuestro ordenamiento jurídico los partidos políticos expresan el pluralismo político, concurren a la formación y manifestación de la voluntad popular y son instrumentos fundamentales para la participación política. Sobre los alcances de este precepto, en resolución n.° 303-E-2000 de las 9:30 horas del 15 de febrero del 2000, este Tribunal puntualizó que la última reforma constitucional que sufrieran los artículos 98 y 95 de la Carta Política, impone a los partidos políticos su deber de estructurarse internamente y de funcionar democráticamente, lo que comprende el deber de que sus autoridades y candidatos sean designados respetando tal parámetro.
Tal como se señaló posteriormente, en resolución n.° 1440-E-2000 de las 15:00 horas del 14 de julio de 2000, esta necesidad de democratización resulta aún más evidente si se toma en consideración que los partidos políticos son el único medio para postular candidaturas en las elecciones. De ahí que resulte comprensible la garantía prevista en la legislación de que cuenten con una estructura mínima, sin perjuicio de que se complemente vía estatutaria y con la salvedad de que no se torne inoperante el modelo de organización democrática. Sobre este tópico, esa sentencia señaló que: “Este derecho de los ciudadanos a agruparse en partidos es un derecho de libertad que obliga a los partidos a estimularlo, erradicando de su seno cualquier decisión tendiente a imponer medios disuasivos o indirectos que pudieren causar un efecto contrario. La participación de los adherentes es fundamental para el ejercicio democrático e impide a la vez la oligarquización, cada vez más en desuso, que procura mantener concentrado el control y el poder de decisión en la cúpula del partido, atentando de esta manera contra su propia democratización (…) De ahí la necesidad de que existan espacios de participación en donde sus afiliados cuenten con las mayores opciones de elección posible en los procesos en donde se designan a los representantes que integran los diferentes órganos de dirección del partido o en los que tienen como propósito la designación de sus candidatos.” (el subrayado no es del original) (en igual sentido resoluciones n.o 1536-E-2001 de las 08:00 horas del 24 de junio de 2001 y n.o 1569-1-E-2001 de las 08:00 horas del 30 de julio de 2001).
Bajo esa orientación, mediante pronunciamiento n.° 1052-E-2004 de las 08:45 horas del 07 de mayo de 2004, este Organismo Electoral advirtió que los partidos políticos están en la obligación de renovar sus estructuras internas periódicamente y que el mandato de las respectivas autoridades partidarias debe sujetarse al plazo que señalen los respectivos estatutos, con tal de que el mismo no sea superior a cuatro años, debiendo adicionar o reformar previamente esos estatutos en caso de ser necesario para cumplir con tal directriz, que se fundamenta en la necesidad de promover la democracia interna que debe caracterizar el funcionamiento de este tipo de organizaciones.
En igual sentido, mediante resolución n.º 2437-E-2005 de las 14:30 horas del 13 de octubre de 2005, se enfatizó que esta obligación resulta inexcusable pues lo contrario conlleva aceptar una desafortunada desatención de su responsabilidad democrática, sea, por negligencia o producto de una peligrosa detentación de poder, impensables dentro de un estado de derecho que resguarda el pluralismo político. Esta obligación se entiende como resultado de la tensión entre dos de los principios del sistema democrático costarricense: la autonomía de los partidos políticos y el necesario y adecuado control de sus actuaciones, encargado a este Tribunal que -sin menoscabo de esa libertad- les exige expresar el pluralismo político (resolución n.º 3261-E8-2008 de las 09:05 horas del 19 de setiembre de 2008).
Tales pronunciamientos resultan del todo coherentes con las consideraciones que, sobre el particular, ha realizado la Sala Constitucional al afirmar que el legislador dotó al sistema de partidos de una organización mínima que pretende fomentar el carácter democrático de la formación de la voluntad política (votos n.° 2881-95 de las 15:33 horas del 06 de junio de 1995 y n.° 2010-009340 de las 14:30 horas del 26 de mayo de 2010).
III.- Sobre el fondo. En la especie, al tratarse de una consulta cuyas interrogantes son relativas al escenario que se presenta cuando el vencimiento de las autoridades internas de un partido político se produce durante el proceso de renovación que exige el artículo 48 del Código Electoral, la opinión consultiva se brinda agrupando los cuestionamientos que lo permitan cuando ello sea conveniente para una mayor comprensión. Es necesario aclarar que, en esta materia, resulta impropio emitir una opinión consultiva de manera concreta y particular (como lo pretenden los consultantes) por lo debe entenderse que los criterios se expresan en términos generales.
“1. Con fundamento en el artículo 98 de la Constitución Política y 48 del Código Electoral vigente ¿es legal y/o inconstitucional la resolución N° DGRE-0068-DRPP-2012, bajo las consideraciones expuestas?
De la lectura integral de este planteamiento se desprende con absoluta claridad que, si bien el partido interesado titula su gestión como una consulta, en esencia lo propuesto constituye una impugnación concreta de lo dispuesto por la Dirección General de Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos en la resolución n.° DGRE-0068-DRPP-2012 de las 15:00 horas del 24 de julio de 2012, en la que abordó una gestión presentada por el Comité Ejecutivo del partido Alianza Mayor. Ello se constata del contenido de su petitoria pues solicita -expresamente- revisar la conformidad de esa decisión con el marco legal y constitucional aplicable.
La pretensión de los interesados es inadmisible por esta vía pues en el diseño elaborado por el legislador no se ha previsto la posibilidad de utilizar este mecanismo de consulta como plataforma para promover la revisión de decisiones adoptadas por alguna dependencia de este Tribunal. La opinión consultiva no reviste las condiciones que permitan efectuar una revisión como la pretendida, lo que exige rechazar la gestión en torno a este aspecto.
En todo caso la resolución que cuestiona no aplica para el caso concreto del PAC porque se dictó en un contexto distinto, relacionado con el proceso tendiente a la rehabilitación de las agrupaciones políticas que fueron canceladas al amparo del artículo 68 del Código Electoral (por no presentar candidaturas para las Elecciones Nacionales o Municipales del año 2010), disposición que fue parcialmente anulada en el voto de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia n° 2011-16592 de las 15:31 horas del 30 de noviembre de 2011.
“2. Con fundamento en el artículo 98 de la Constitución Política y 48 del Código Electoral vigente, además de habilitarse a este Comité Ejecutivo Superior para concluir su proceso de renovación de estructuras, ¿puede el Comité Ejecutivo Superior del Partido Acción Ciudadana desarrollar otros actos que persigan el mismo fin?”
“3. Con fundamento en el artículo 98 de la Constitución Política y 48 del Código Electoral vigente y tomando en consideración el vacío normativo existente entre la fecha de vencimiento de las estructuras internas y la fecha de vencimiento del proceso de renovación, ¿deben tenerse prorrogados los nombramientos del Comité Ejecutivo Superior hasta que concluya el proceso de renovación de estructuras, y de esta forma garantizar el funcionamiento democrático de esta agrupación política?”
Al amparo de lo dispuesto en el Considerando II de esta resolución, este Tribunal entiende que el fortalecimiento del sistema democrático de nuestro país y el desarrollo de tareas cívico-electorales están sustentados en el principio de participación electoral de las personas y constituye una garantía de más oportunidad e igualdad para todos. Dado que el partido político es el único instrumento de participación ciudadana en la política nacional su existencia depende de que se nutra de ciudadanos y ciudadanas que opten por asociarse voluntariamente con ese fin y que, por su condición, son quienes detentan la titularidad de la agrupación.
Es por ello, que el inciso b) del artículo 53 del Código Electoral exige que la normativa interna conceda a sus miembros, como uno de sus derechos, el de elegir y ser electos en los órganos internos del partido y en las candidaturas a puestos de elección popular, todo lo cual es posible –únicamente- en caso de que los procesos de renovación de sus estructuras se realicen exitosamente (artículo 48 Código Electoral). Ello exige al partido contar con una organización eficiente, un funcionamiento eficaz y confiable de los órganos responsables y una programación oportuna de todo el proceso, factores indispensables para el éxito de esa tarea en los términos que establece la normativa aplicable. Lo contrario propiciaría un desarrollo tardío o ineficiente de ese proceso que, a su vez, colocaría a sus miembros en una condición que podría vulnerar el ejercicio de ese derecho.
En la especie, las inquietudes contenidas en los puntos 2 y 3 de la consulta contemplan el escenario que se presenta cuando el vencimiento de las autoridades internas de un partido político se produce durante el proceso de renovación de estructuras que exige el artículo 48 del Código Electoral. Dicha gestión pretende obtener una prórroga de las potestades legales de los órganos internos que actúan y coadyuvan en su ejecución (comité ejecutivo y tribunal electoral interno) en tanto requieren estar integral y legalmente habilitados para ese fin.
A modo de antecedente, importa destacar que en resolución n.° 1203-E-2002 de las 10:30 horas del 08 de julio de 2002, este Tribunal tuvo por admitida la respuesta rendida (en un recurso de amparo) por un Comité Ejecutivo recién nombrado para sustituir a quienes renunciaron en pleno. En ese caso, este Tribunal entendió que, si bien esa nueva integración aún no había sido inscrita en el TSE, ante tal situación de emergencia no podría consentirse de ningún modo que la agrupación se quedara sin representación, por las serias consecuencia que ello le podría acarrear.
Posteriormente, mediante resolución n.° 1520-E-2005 de las 09:45 horas del 04 de julio de 2005, este Colegiado analizó la vigencia de los acuerdos de reforma estatutaria y de integración del Comité Ejecutivo y dispuso:
“Para resolver esta duda, se deben tener claro las funciones que cumplen en el engranaje electoral el Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos (...) de conformidad con el artículo 61 del Código Electoral, es el encargado de ejecutar los acuerdos de la asamblea superior; adicionalmente, el Código Electoral asigna otras labores que únicamente pueden ser ejercidas por el Comité Ejecutivo Superior, entre ellas: formular consultas ante este Tribunal (art. 19), solicitar copia del padrón electoral para sus procesos internos (art. 22), resolver las impugnaciones que se formulen contra la validez de los acuerdos de asambleas (art. 64), fijar la fecha en que se realizará la convención para escoger el candidato a la presidencia (art. 76), solicitar la acreditación de fiscales ante el Registro Civil y este Tribunal (arts. 93 y 94) y ceder de manera total o parcial, por medio de bonos, el eventual derecho a la contribución estatal (art. 191). Estas funciones hacen ver no solo la complejidad de labores que realiza el Comité Ejecutivo, sino la importancia que cumple en el desarrollo normal de la estructura partidaria (...)
Ahora bien, tal y como se hacía ver en la resolución 1736-E-2002, las reformas estatutarias que apruebe una asamblea nacional, no operan de pleno derecho, mantienen una condición suspensiva que impide su aplicación, hasta que la Dirección General del Registro Civil las acredite; es decir, la vigencia de la reforma queda supeditada al cumplimiento de ese requisito. Sin embargo, por las consecuencias que podrían generarse, no sucede lo mismo con los nombramientos de los miembros del Comité Ejecutivo Superior.
La diferenciación que hace este Tribunal en cuanto a la vigencia de ambos acuerdos, se debe a la trascendencia e importancia que tienen para el partido político. En el caso de las reformas estatutarias, esta involucrada una redefinición de su normativa interna fundamental, que para ser eficaz requiere el mínimo de publicidad que ofrece la inscripción registral. En cambio, los nombramientos del Comité Ejecutivo Superior no comportan modificación normativa; además, podrían ser graves las consecuencias que generaría, el hecho de que un partido político se quede, aunque sea por un período de tiempo muy corto, sin este órgano. A modo de ejemplo, la renuncia de los miembros de este Comité antes del vencimiento del plazo de cuatro años, hace necesario el nombramiento inmediato de sus sustitutos para cumplir con gestiones que solo ese órgano puede hacer y que, en ocasiones urgentes, no pueden esperar a su acreditación ante el Registro Civil
(...) Tomando en cuenta las anteriores razones y evacuando concretamente la consulta que se conoce a la luz de la jurisprudencia electoral, el Tribunal interpreta que el nombramiento de los miembros del Comité Ejecutivo Nacional de un partido político, rige a partir de la fecha que indiquen sus propios estatutos, en su defecto, desde la fecha que señale la propia Asamblea que los designa, y si ésta no lo hiciere, desde la fecha de su nombramiento, bien sea para completar un periodo o por uno completo, sin que, en ningún caso pueda exceder de cuatro años. La eficacia de esos nombramientos cesaría si el Registro Civil no acepta su acreditación o como consecuencia de los recursos que el ordenamiento electoral autoriza contra este tipo de actos.” (el subrayado no es del original).
Finalmente, mediante resolución n.° 4885-E3-2009 de las 14:55 horas del 04 de noviembre de 2009, este Colegiado reiteró la importancia de que el partido político mantenga siempre una instancia que pueda ejecutar acciones encaminadas a la defensa de los intereses de la agrupación aunque aún no haya sido objeto de inscripción en el Registro correspondiente.
Así las cosas y, en lo que interesa a la opinión consultiva solicitada, resulta indispensable enfatizar que la profunda vocación democrática que deriva de la Norma Fundamental, ha confiado en este Tribunal la función de árbitro e intérprete para lograr el fortalecimiento del paradigma democrático, la profundización del Estado de Derecho y el respeto de las decisiones de la mayoría en el marco de la contienda electoral. Bajo esa óptica, la correcta orientación de los procesos de democracia interna de los partidos políticos y la efectiva tutela del derecho a la participación política llevan a este Tribunal a sostener que en casos como el planteado en la consulta, la intervención del organismo electoral debe orientarse a garantizar los derechos que le asisten a los militantes de los partidos políticos, como también a preservar el rol de estos, que son, según la normativa aplicable, auténtica expresión del pluralismo político, formadores de la manifestación de la voluntad popular y vehículos para la participación ciudadana en la política nacional.
Con sustento en esa premisa y en virtud de la importancia que reviste la terminación normal del proceso de renovación de estructuras, este Tribunal considera razonable que, a gestión de parte, en el marco de situaciones de especial naturaleza y con el fin de no comprometer severamente la capacidad de finalizar exitosamente el proceso de renovación de estructuras, la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos pueda conceder, por un plazo razonable y con el exclusivo fin de concluir dicha tarea, una prórroga a los nombramientos de los miembros del Comité Ejecutivo del partido y de los órganos internos con funciones atinentes. Actuar de otra manera implicaría soslayar que los partidos políticos le pertenecen a los ciudadanos y ciudadanas que los integran y no a su dirigencia, premisa que obliga a facilitar la conformación de los órganos y estructuras que le permitirá a esos miembros partidarios participar en la toma decisiones, evaluar y exigir cuentas a sus dirigentes sobre el ejercicio de las responsabilidades que les fueron encomendadas.
Importa subrayar, en ese sentido, que el ordenamiento jurídico posee un amplio espectro de normas que dictan lineamientos generales y específicos para regular la actividad integral de las personas jurídicas, así como las potestades y responsabilidades que rigen la actuación de quienes ejercen su representación jurídica, lo que incluye las disposiciones que contemplan las consecuencias derivadas por incumplir o inobservar sus obligaciones, lo que podrá ser revisado por los miembros de la agrupación en casos como el planteado.
Debe señalarse, asimismo, que la autorización de dichas prórrogas así como la vigencia de la personería jurídica correspondiente, deberán ser valoradas en cada caso aplicando criterios de razonabilidad de acuerdo a las circunstancias que se presenten y regirán únicamente y exclusivamente para la realización de los actos que requieran la finalización del proceso interno de renovación de las estructuras partidarias.
Cabe indicar, finalmente, que, a la luz del principio democrático, la designación de las nuevas autoridades internas y de las candidaturas respectivas serán potestad exclusiva y excluyente de la estructura renovada del partido; postura que es coincidente con la adoptada por este Tribunal en la resolución 1052-E-2004 al disponer: “Resulta natural entender que dichas asambleas, al momento de adoptar esas decisiones en particular, deben ya haber sufrido el indicado proceso de renovación. Dado que el mismo debe ser llevado a cabo a la luz del imperativo democrático, resultaría un contrasentido aceptar que sean las viejas estructuras (...) quienes postulen los candidatos del proceso electoral (...) y realizar su renovación con posterioridad, porque significaría un inaceptable intento de proyectar su autoridad aún más, apropiándose con ello de una decisión trascendental que sólo puede concebirse como propia de una estructura que haya recuperado su ligamen con la base partidaria a quien representa y que, por tanto, no debe ver menguada o postergada su autoridad. De lo contrario, resultaría usurpada la majestad que en todo ente de base asociativa debe siempre corresponder al conjunto de sus miembros.”.
POR TANTO
En cuanto al primero de los extremos, se declara inevacuable la consulta y, en consecuencia, se ordena su archivo. Respecto del segundo y tercer extremos, se evacua la consulta en los siguientes términos: a) en virtud de la importancia que reviste la terminación normal del proceso de renovación de estructuras, se considera razonable que, a gestión de parte, en el marco de situaciones de especial naturaleza y con el fin de no comprometer severamente la capacidad de finalizar exitosamente el proceso de renovación de estructuras, la Dirección General del Registro Electoral y Financiamiento de Partidos Políticos pueda conceder, por un plazo razonable y con el exclusivo fin de concluir dicha tarea, una prórroga a los nombramientos de los miembros del Comité Ejecutivo del partido y de los órganos internos con funciones relacionadas con ese proceso. La autorización de dichas prórrogas así como la vigencia de la personería jurídica correspondiente, deberán ser valoradas en cada caso aplicando criterios de razonabilidad de acuerdo a las circunstancias que se presenten y regirán, única y exclusivamente, para la realización de los actos que requieran la finalización del proceso interno de renovación de las estructuras partidarias y; b) la designación de las nuevas autoridades internas y de las candidaturas respectivas serán potestad exclusiva y excluyente de la estructura renovada. Notifíquese y publíquese en el Diario Oficial.
Exp 069-E-2013
Hermenéutica Electoral
PAC
Sobre vencimiento de órganos internos durante el proceso de renovación de estructuras
MQC