N.º 0724-E8-2009.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las quince horas del cuatro de febrero de dos mil nueve.
Consulta formulada por el señor José Antonio Barquero Mora, Presidente, y la señora Rita María González Prado, Secretaria General, ambos de la Asociación Nacional de Educadores, respecto de la libertad de expresión y de la utilización de aulas e instalaciones educativas dentro del proceso consultivo de referéndum sobre el “Tratado de Libre Comercio República Dominicana, Centroamérica -Estados Unidos” (TLC).
RESULTANDO
1.- Por memorial presentado ante la Secretaría del Tribunal el 4 de setiembre de 2007 el señor José Antonio Barquero Mora, Presidente, y la señora Rita María González Prado, Secretaria General, ambos de la Asociación Nacional de Educadores, consultan a este Tribunal si, en garantía de la libertad de expresión y de la más amplia discusión del tema sometido a referéndum, los educadores pueden hablar del tema y utilizar aulas e instalaciones educativas, siempre y cuando no se haga uso de fondos públicos (folio 3).
2.- En el procedimiento se han observado las prescripciones de ley.
Redacta la Magistrada Zamora Chavarría; y,
CONSIDERANDO
I.- LEGITIMACIÓN DE LOS GESTIONANTES:El artículo 102 inciso 3) de la Constitución Política otorga la potestad al Tribunal Supremo de Elecciones de interpretar, en forma exclusiva y obligatoria, las disposiciones constitucionales y legales referidas a la materia electoral. Estos pronunciamientos se rinden ante dos circunstancias específicas: 1) a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos, según lo establece el artículo 19 inciso c) del Código Electoral; 2) a título oficioso, cuando las disposiciones en materia electoral requieran de complementación para que surtan sus efectos.
Con la finalidad de aclarar la posible oficiosidad de sus interpretaciones, en las resoluciones números 1748 y 1863, de las 15:30 horas del 31 de agosto y de las 9:40 horas del 23 de setiembre de 1999, respectivamente, este Tribunal, en lo que interesa, indicó “(...) el Tribunal Supremo de Elecciones que legalmente está habilitado para ello, puede, de oficio, percibir la exigencia de interpretar o integrar el ordenamiento, en aquellas disposiciones que no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una contradicción de los mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior complementación práctica para que surtan sus efectos (...)”.
Con base en el antecedente trascrito se estima oportuno aclarar, de manera oficiosa, los aspectos sometidos a la presente consulta toda vez que, indistintamente que a esta fecha haya finalizado el proceso de referéndum sobre el TLC, se trata de un tema preponderante, en general, dada la eventual utilización de instalaciones educativas de primaria y secundaria para eventuales procesos consultivos que puedan llegar a tener lugar en el país, así como el derecho de expresión política de los educadores dentro de las aulas educativas.
II.- EXAMEN DE FONDO: 1) Utilización de instalaciones educativas de primera y segunda enseñanza en procesos electorales en general:Este Tribunal, como regla general y conforme a las razones que se dirán seguidamente, considera que la utilización de instalaciones de primera y segunda enseñanza para algunas actividades que se relacionen con los procesos electorales en general, llámese procesos electivos (en que intervienen los partidos políticos) y procesos consultivos (caso del instituto del referéndum), resulta permitida siempre y cuando se observen varias condiciones particulares.
a) Préstamo de instalaciones públicas de primaria y secundaria en procesos electivos:Por resolución n.º 023-E-2002 de las 11:00 horas del 14 de enero de 2002 este Colegiado Electoral aclaró el alcance de la utilización de instalaciones educativas cuando se trate de actividades propias de los partidos políticos. En lo conducente, dicha sentencia precisó:
“El señor Ministro de Educación consulta, en primer término, si es jurídicamente posible el uso de las instalaciones educativas para que los partidos políticos realicen reuniones y actividades proselitistas con concurrencia de ciudadanos.
Conforme lo ha precisado la Sala Constitucional, el derecho de asociación política y su manifestación más importante, el derecho de agruparse en partidos políticos, constituyen una especie de la libertad fundamental de asociación y, como tal, un derecho de libertad reconocido a favor de todos los ciudadanos, titulares de los derechos políticos (voto n°. 980-91). Sin embargo, la propia Constitución Política declara que los partidos “expresarán el pluralismo político, concurrirán a la formación y manifestación de la voluntad popular y serán instrumentos fundamentales para la participación política” (art. 98). Por ello, se trata de asociaciones de una especial naturaleza dada su finalidad específica, cual es servir de intermediarios entre el electorado y los órganos estatales de elección popular; y, precisamente su condición de instrumentos esenciales para el ejercicio de los demás derechos políticos fundamentales, informa la materia referente a su función y funcionamiento de un claro interés público (voto n°. 2881-95).
Esa naturaleza pública –aunque no estatal- de los partidos políticos y su carácter permanente, aunados a la derogatoria del supracitado artículo 240 del Código de Educación, justifica el comentado cambio del rumbo jurisprudencial del Tribunal Supremo de Elecciones, que actualmente sostiene la viabilidad jurídica de utilizar los recintos educativos para que los partidos realicen en ellos actividades propias de su organización interna, como lo son sus asambleas y convenciones, previo otorgamiento del respectivo permiso de uso por parte de las autoridades competentes.
Cabe precisar que esa posible colaboración estatal en la organización y funcionamiento de los partidos, que se suma a otras autorizadas por el ordenamiento electoral, debe ser prestada en condiciones de igualdad, es decir, de modo no discriminatorio para alguna agrupación en particular.
No obstante lo anterior, la utilización de establecimientos educativos estatales es improcedente para actividades propagandísticas, especialmente durante el proceso electoral, que arranca con la convocatoria a elecciones por parte de este Tribunal. La realización en ellos de tales actividades propias de la competencia electoral, quiebra el principio de neutralidad o imparcialidad de las autoridades gubernamentales, establecido en el inciso 3) del artículo 95 constitucional, porque significaría poner recursos estatales al servicio de la actividad estrictamente proselitista de los partidos, sin autorización legal y durante un período donde se extreman las cautelas legales para evitar un resultado de esta naturaleza (…)”.
Tal como se desprende de la resolución anterior es posible la colaboración estatal para que los partidos políticos utilicen las instalaciones educativas con el fin de realizar actos propios de su organización y funcionamiento, siempre y cuando se observen tres circunstancias particulares: a) que dicha colaboración estatal lo sea en condiciones de igualdad frente a las diferentes agrupaciones políticas; b) que el préstamo de los centros educativos no lo sea para actividades propagandísticas, ni se produzca una vez hecha la convocatoria a elecciones; c) que las actividades partidarias no se realicen en días hábiles de lecciones o, en su defecto, que no alteren la impartición normal de clases a los alumnos.
b) Acceso a las instalaciones públicas y utilización de centros de preescolar, primaria y secundaria en los procesos de referéndum:El derecho fundamental a la libertad de expresión que consagra el artículo 28 de la Constitución Política, como eje esencial de la participación ciudadana en los procesos consultivos, comporta una especial dimensión tratándose de quienes ocupan cargos en la función pública. Así las cosas, en la resolución n.º 1119-E-2007 de las 14:20 horas del 17 de mayo de 2007, este Colegiado Electoral clarificó “que la posición que se adopta, favorable a la libre expresión de las ideas y opiniones de los funcionarios públicos, no debe entenderse como una autorización para utilizar recursos públicos que, directa o indirectamente, favorezcan las campañas por el “sí” o por el “no”.En ese mismo sentido el Tribunal, con mayor amplitud, en la precitada resolución n.º 2458-E-2007 subrayó:
“Sin embargo, dado que ese derecho pro participación no es absoluto sino que puede ser limitado por la propia Constitución o la ley, es lo cierto que, en lo que concierne a todo el sector público y sus funcionarios, a partir de la resolución n.º 1119-E-2007 de las 14:20 horas del 17 de mayo de 2007, el Tribunal puntualizó las siguientes limitaciones generales alrededor del proceso de referéndum (…), como lo son:a) la no afectación de obligaciones funcionariales y horarios laborales de los servidores del Estado, salvo permiso concedido por la respectiva jefatura, y la no utilización de recursos públicos para realizar campañas a favor o en contra del tema objeto de la consulta al Soberano; b) la no manifestación o sugerencia por parte de los funcionarios públicos-en las campañas a favor o en contra (…)-de criterios que reflejen apoyo o simpatía hacia las posiciones que, al efecto, hayan adoptado los partidos políticos; c) el impedimento absoluto de las fuerzas de policía de participar en las campañas a favor o en contra (…) de acuerdo con el mandato del artículo 12 constitucional; d) la necesaria e irrestricta imparcialidad de los funcionarios electorales como integrantes del Poder Electoral que arbitra el proceso.”.
Específicamente sobre el uso de las instalaciones públicas, teniendo en cuenta las restricciones subyacentes a la función pública, es menester recordar lo que dicta en lo conducente el artículo 24 del “Reglamento para los procesos de referéndum” publicado en La Gaceta n.º 122 del 26 de junio de 2007:
“Artículo 24.- Prohibiciones (…)
A partir del día siguiente de la convocatoria, aún cuando no se haya comunicado oficialmente, y hasta el propio día del referéndum, el Poder Ejecutivo, la administración descentralizada, las empresas del Estado y cualquier otro ente u órgano público no podrán contratar, con los medios de comunicación colectiva, pauta publicitaria que tenga relación o haga referencia al tema en consulta. En general, les está vedado utilizar recursos públicos para financiar actividades que, directa o indirectamente, favorezcan las campañas publicitarias en pro o en contra del proyecto de ley objeto de la consulta popular. No constituirá violación a este regla la promoción en sus instalaciones, de foros o debates que contribuyan a que sus funcionarios o las comunidades estén mejor informadas sobre el tema a consultar, siempre que éstos no encubran actividad propagandística.”.
Obsérvese que, en términos generales, la utilización de las instalaciones públicas durante los procesos electorales consultivos es posible cuando se trate de la realización de debates, foros, coloquios, conversatorios o actividades análogas que no produzcan, de ninguna forma, ventaja para alguna de las dos tendencias inmersas en la lucha electoral a través de actos propagandísticos a favor o en contra del tema sometido a la consulta.Así las cosas vale repasar, también, lo dicho por esta Autoridad Electoral en la resolución n.º 2018-E-2007 de las 11.30 horas del 15 de agosto de 2007, referida a la utilización de las instalaciones de las Universidades estatales:
“d)La regla que proscribe utilizar recursos públicos a favor o en contra de las campañas por el “sí” o por el “no”, así como los corolarios que ha precisado la reglamentación vigente y distintos pronunciamientos jurisprudenciales de este Tribunal, aunque aplicables a las universidades del Estado, no impiden la celebración de las actividades aludidas en el punto anterior, aún aquéllas que den amplio espacio en sus recintos a la exposición de visiones críticas y alternativas de la realidad nacional, siempre que, manteniéndose dentro de ese espíritu universitario de forjar opinión académica, no degeneren en actividad propagandística.”.
Para el caso específico de las Universidades aplica, en particular, el principio de libertad de cátedra que permite a los profesores amplia libertad en la docencia como lo señala la Sala Constitucional en la resolución n.º 2000-3876 de seguida cita:
“La libertad de cátedra es un verdadero derecho que garantiza independencia en la docencia y en la investigación, a lo interno y hacia el exterior del ámbito universitario. Cubriría, además, al docente y, en casos como el examinado, la actividad realizada por el estudiante en forma dirigida o supervisada, que es tan universitaria como la que individualmente realiza un profesor.”.
Dado que el Estado puede facilitar los centros educativos de preescolar, primaria y secundaria para la realización de actividades específicas de los partidos políticos, como lo son las asambleas y las convenciones inherentes a su organización interna, también resulta posible que dichos centros educativos sean utilizados durante los procesos de referéndum, previa concesión del respectivo permiso por parte de las autoridades pertinentes, en virtud de la derogatoria del artículo 240 del Código de Educación (ley n.º 181 del 18 de agosto de 1944), cuyo texto indicaba:
“Artículo 240.- Es prohibido ocupar los locales de escuela y su menaje en objetos distintos de los de la instrucción.”.
Cabe entender, en ese sentido, que las instalaciones de preescolar, primaria y secundaria pueden utilizarse en los procesos consultivos de referéndum, aún después de la convocatoria a elecciones, para fomentar o promover las discusiones o debates sobre el tema por consultar a nivel nacional siempre y cuando, al igual que en el caso del préstamo de dichas instalaciones educativas a los partidos políticos, se observen tres condiciones básicas como lo son: a) que el préstamo de las instalaciones lo sea en condiciones de igualdad entre las dos tendencias inmersas en la lucha electoral de orden consultivo; b) que el préstamo de los centros educativos lo sea para debates, foros, coloquios, conversatorios o actividades análogas, dirigidas a formar opinión entre los miembros de la respectiva comunidad, pero que no produzcan, de ninguna forma, ventaja para alguna de las dos tendencias inmersas en la lucha electoral, a través de actos propagandísticos a favor o en contra del tema sometido a la consulta; c) que esas actividades no se realicen en días hábiles de lecciones o, en su defecto, que no alteren el horario normal de clases a los alumnos.Por ende, en aras de no producir equívocos que vayan en detrimento de la equidad y transparencia de los eventuales procesos consultivos, deviene imprescindible citar lo dicho en la mencionada resolución n.º 2458-E-2007, de aplicación al caso concreto:
“En torno a la imposibilidad legal de utilizar recursos públicos que directa o indirectamente favorezcan las campañas a favor o en contra del tema sometido a consulta, la prohibición de la Ley de Referéndum debe entenderse en un contexto propagandístico en el cual medien acciones concretas que directa o disimuladamente revelen, den noticia o difundan opiniones o mensajes a favor o en contra (…) con el ánimo de captar la atención de la ciudadanía y estimularla a sufragar en determinada dirección, en detrimento de los principios de rectitud, buena fe, y correcta administración de dichos recursos.”.
En suma, con vista en las citas legales y jurisprudenciales que anteceden, las instalaciones o aulas educativas no pueden destinarse para fomentar conferencias o actividades que conlleven fines propagandísticos a favor o en contra de la aprobación del tema sometido a consulta. De lo que se trata más bien es de la promoción de debates, foros o actividades similares en donde las dos tendencias inmersas en la contienda electoral estén representadas y puedan informar del tema.
3) Libertad de expresión de los educadores de primaria y secundaria durante sus jornadas laborales, con relación a temas de índole político-electoral: El artículo 58 inciso f) del Estatuto del Servicio Civil, ley n.º 1581 de 30 de mayo de 1953, prohíbe a los educadores lo siguiente:
“Artículo 58.-
Además de las restricciones que establecen las leyes para los demás servidores públicos, es prohibido a los educadores:
(…)
b) Realizar actividades de política electoral dentro del plantel o durante sus labores;
(…)
f) Promover o permitir ataques contra las creencias religiosas o políticas de sus discípulos o las familias de éstos; (…).”
Es claro, con vista en la norma precitada, que los educadores de preesocolar, primaria y secundaria están imposibilitados de referirse a temas de índole político-electoral cuando están en el cumplimiento de sus cargos, sea, cuando imparten lecciones a sus alumnos.
Del inciso b) del numeral parcialmente trascrito se puede colegir, específicamente, que la intención del legislador, con tal proscripción, es obligar a los educadores a centrar su atención en la naturaleza, metas y objetivos de la enseñanza preescolar, primaria y secundaria, siendo que el ejercicio de los derechos de expresión política de los educadores, sea, el expresar opiniones político- electorales a favor o en contra de una de las tendencias inmersas en la lucha electoral de cualquier proceso consultivo, no se aviene a las labores específicas que están exigidos a cumplir.
En efecto, el hecho que en estos niveles de educación no exista libertad de cátedra, como sí la hay en la educación superior, obliga a los educadores a satisfacer, estrictamente, los programas educativos que deben enseñar, así como a ser respetuosos de la relación laboral que, estatutariamente, tienen contemplada. Diferente es si los educadores explican a sus alumnos, en pro de su formación positiva e integral y de la satisfacción de los objetivos y planes trazados para el curso lectivo, las características, naturaleza y significado del referéndum como instituto de democracia directa o exponen a los educandos, sin externar ninguna posición de fondo a favor o en contra de las dos opciones inmersas en la lucha electoral, la importancia de celebrar estos procesos consultivos y de acudir a las urnas atendiendo a su deber de propulsar la democracia costarricense, todo alrededor del “sentimiento del deber y de amor a la Patria; el conocimiento de la tradición y las instituciones nacionales; los derechos, garantías y deberes que establece la Constitución Política y el respeto a todos esos valores” (artículo 57 del Estatuto de Servicio Civil).
De otra parte, en lo que a los educandos respecta, es importante precisar que el derecho a la participación en actividades relacionadas con temas de índole político-electoral no constituye un derecho fundamental de la persona menor de edad. Así, el Código de la Niñez y la Adolescencia, aprobado por ley n.º 7739 publicada en La Gaceta n.º 26 de 6 de febrero de 1998, establece en su artículo 10 lo que sigue:
“Artículo 10.- Disfrute de derechos
La persona menor de edad será sujeto de derechos; goza de todos los inherentes a la persona humana y de los específicos relacionados con su desarrollo, excepto de los derechos políticos de conformidad con la Constitución Política de la República.”.
Al contrario de las Universidades públicas y privadas, donde sí existe la libertad de cátedra, en el caso de los centros educativos de preescolar, primaria y secundaria deben aprobarse, de acuerdo a las atribuciones que ostenta el Consejo Superior de Educación, los temas, planes o programas que pueden ser tratados en las diferentes aulas a efecto de formar a los estudiantes. El artículo 2 de la Ley Orgánica del Ministerio de Educación Pública n.º 3481 de 13 de enero de 1965 preceptúa:
“Artículo 2.-
Corresponde específica y exclusivamente al Ministerio poner en ejecución de los planes, programas y demás determinaciones que emanan del Consejo Superior de Educación.”.
Con relación a la norma supra trascrita se tiene que el artículo 4 incisos d), e) y j) de la Ley de Creación del Consejo Superior de Educación Pública n.º 1362 de 8 de octubre de 1951 precisa:
Artículo 4º.- El Consejo deberá conocer de:
(…)
d) Los proyectos de ley, reglamentos, planes de estudio y programas a que deban someterse los establecimientos educacionales y resolver sobre los problemas de correlación e integración del sistema educacional;
e) Los textos de estudio, el tipo de mobiliario y de material de enseñanza que deban emplear las escuelas y los colegios, previo informe de los Directores Generales de Educación;
(…)
j) Cualquier otro asunto que le sometan el Ministro de Educación, o por lo menos, tres de sus miembros.
Por su parte el artículo 4 incisos d), e) y k) del Reglamento del Consejo Superior de Educación, decreto ejecutivo n.º 14 de 31 de agosto de 1953, subraya:
“Artículo 4°—Para ejercer la dirección general de la enseñanza y la cultura, el Consejo tendrá las siguientes atribuciones, de acuerdo con el artículo 4° de la ley:
(…)
d) Procurar la integración del sistema educativo del país—legislación, planes de estudio, programas, administración, etc.—. Para tal efecto podrá pedir a los funcionarios del ramo que formulen los proyectos y, si lo cree necesario, los llamará para oír informaciones;
e) Disponer lo conducente a efecto de establecer normas adecuadas en relación con los textos de estudio, libros de consulta, material de enseñanza y mobiliario escolar. Para este efecto nombrara comisiones de docentes o bien de instituciones de enseñanza, así como requerir los servicios de consultores externos del Ministerio de Educación Publica;
(Así reformado por el artículo 1° del decreto ejecutivo N° 23257 del 27 de abril de 1994)
(…)
k) Conocer de cualquier otro asunto que le someta el Ministro de Educación o, por lo menos, tres de sus miembros.”.
En suma, no es permitido que los temas de índole político-electoral atinentes a los procesos consultivos de referéndum, o a los propios procesos electivos, sean introducidos en las aulas escolares, toda vez que la normativa vigente no permite a los educadores referirse a esos temas o realizar actividades de política electoral dentro del plantel o en sus horas de lección. Debe entenderse, además,que las cuestiones y discusiones de índole político-electoral relativas a procesos consultivos de referéndum están fuera de los programas educacionales de preescolar, primaria y secundaria, amén que solo el hecho de que un referéndum ciudadano pueda contener temas de índole político o religioso obliga a los educadores a actuar con absoluta responsabilidad e imparcialidad frente a sus alumnos en acato a lo establecido en el numeral 58 inciso f) del Estatuto de Servicio Civil.
Finalmente, la prohibición legal a los educadores de abordar temas político-electorales relacionados con determinado proceso consultivo de referéndum dentro de las aulas de preescolar, primaria y secundaria no restringe o limita el derecho de expresión política de los docentes, mismo que estas personas pueden ejercer fuera de sus horas de lección y con las excepciones de ley.
POR TANTO
Téngase por dictada la siguiente declaración interpretativa: 1) para los procesos de referéndum es permitida la utilización de las instalaciones de preescolar, primaria y secundaria siempre que esa autorización sea acordada por las autoridades educativas que correspondan y se observen tres condiciones, a saber: a) que el préstamo de las instalaciones lo sea en condiciones de igualdad entre las dos opciones inmersas en la lucha electoral; b) que el préstamo de los centros educativos lo sea para debates, foros, coloquios, conversatorios o actividades similares, dirigidas a formar opinión entre los miembros de la respectiva comunidad, pero que no produzcan ventaja para ninguna de las tendencias electorales, c) que las actividades no se realicen en días hábiles de lecciones o no alteren el horario normal de clases a los alumnos y que las dos tendencias inmersas en el proceso consultivo estén representadas y puedan informar del tema; 2) es absolutamente prohibido que los educadores de preescolar, primaria y secundaria aborden, durante sus horas de lección o de trabajo, temas de índole político-electoral atinentes al referéndum o que realicen actividades de política electoral dentro del plantel educativo o en sus horas de clases; 3) la eventual restricción al abordamiento de temas de índole político electoral por parte de los educadores de preescolar, primaria y secundaria no limita el derecho de expresión política de los docentes, el cual pueden ejercer fuera de sus horas de lección y con las salvedades de ley. Notifíquese. Comuníquese al Ministerio de Educación Pública y en la forma dispuesta en el artículo 19 inciso c) del Código Electoral.
Luis Antonio Sobrado González
Eugenia María Zamora Chavarría
Max Alberto Esquivel Faerron
Exp. 259-Z-2007
Consulta electoral
Asociación Nacional de Educadores
Utilización de instalaciones educativas para referéndum
JJGH/er