No. 2061-E-2002.-TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las nueve horas y treinta y cinco minutos del doce de noviembre del dos mil dos.

Solicitud de interpretación presentada por el Presidente Ejecutivo del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal, Juan José Echeverría Alfaro, relativa a la elección de Alcaldes, Concejos de Distrito y Concejos Municipales de Distrito.

RESULTANDO

1.- Mediante oficio PE-0574-2002, presentado el 22 de julio del 2002, el señor Juan José Echeverría Alfaro, en su calidad de Presidente Ejecutivo del Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), solicita a esta Autoridad Electoral la evacuación de varias interrogantes, planteadas en los siguientes términos:

“1) ¿Es posible que un candidato a síndico propietario o suplente, pueda también ser en forma concomitante candidato a Alcalde candidato a Alcalde Propietario o Suplente o bien candidato a ser integrante de los Concejos Municipales de Distrito (en donde existan estos)?

2) ¿Los Alcaldes Suplentes ostentan las atribuciones del Alcalde Propietario, sin ejercer la potestad de sustitución?

3) ¿Un empleado municipal puede ostentar simultáneamente el cargo de Alcalde Suplente?

4) ¿Procede en un distrito simultáneamente la elección de los miembros tanto en el Concejo de Distrito como en del (sic) Concejo Municipal de Distrito (distritos en los que existan)?

5) ¿Qué sucede en un Cantón determinado si ningún Partido Político inscribe candidatos a Alcaldes o bien su inscripción no cumple con los requisitos exigidos por la ley y de acuerdo con el calendario del Tribunal Supremo de Elecciones no es posible su inscripción?”.

2.- En los procedimientos no se observan vicios que invaliden lo actuado.

Redacta la Magistrada Fallas Madrigal; y,

CONSIDERANDO

I.- SOBRE LA LEGITIMACIÓN DEL CONSULTANTE. De previo a conocer el fondo de la consulta, es preciso considerar el tema de la legitimación del consultante en los extremos ya reiterados por este Tribunal en resolución No. 1197-E-2002, en la cual determinó:

“El Tribunal Supremo de Elecciones es el órgano jurisdiccional encargado, constitucionalmente, de la interpretación “exclusiva y obligatoria” de las disposiciones que rigen la materia electoral. Precisamente, en aplicación del artículo 102 de la Constitución Política de la República, se reconoce en el numeral 19, inciso c), del Código Electoral, que este Tribunal tiene la función de interpretar, en la forma prescrita por el constituyente, la normativa vigente y relacionada con la cuestión electoral. La disposición legal citada se lee en los siguientes términos: “Tales interpretaciones podrán darse de oficio o a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos” . (el destacado no corresponde al original)”

Este Tribunal ha dispuesto reiteradamente sobre este particular (vid. resolución No. 1748 de las quince horas y treinta minutos del treinta y uno de agosto de mil novecientos noventa y nueve; y resolución No. 1863 de las nueve horas y cuarenta minutos del veintitrés de setiembre de mil novecientos noventa y nueve) lo siguiente;

“Se colige de las anteriores disposiciones que, en nuestra legislación, solo los partidos políticos a través de su Comité Ejecutivo Superior, están legitimados para provocar una declaración interpretativa.

No obstante, el Tribunal Supremo de Elecciones puede percibir la exigencia de interpretar o integrar el ordenamiento electoral cuando sus disposiciones no sean claras o suficientes, cuando su entendimiento literal conduzca a la desaplicación o distorsión de sus principios rectores o a una contradicción con mandatos constitucionales o cuando las previsiones requieran de una posterior complementación práctica para que surtan efectos. Ante supuestos como estos, el Tribunal Supremo de Elecciones puede acudir a su potestad de interpretación oficiosa, contemplada en el artículo del Código Electoral arriba trascrito, cuando la necesidad de una mayor concreción del sentido normativo de las disposiciones favorezca la efectiva y eficiente organización , dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, que es la función que define constitucionalmente a este Tribunal (art. 99 de la Carta Política).”

Sobre la base de las anteriores consideraciones, este Tribunal estima innecesario valorar con mayor profundidad si la personería del consultante es suficiente para accionar en ese sentido.

La potestad de interpretación oficiosa de este Tribunal se invoca para resolver la gestión de consulta planteada por el señor Echeverría Fonseca, dado que es importante para esta autoridad, aclarar en la medida de lo posible, las condiciones que enmarcan la participación en las elecciones que se celebrarán en el próximo mes de diciembre. De manera tal que, la consulta ha de ser evacuada independientemente de la condición del gestionante, dado que sus extremos interesan, también, a las autoridades de los partidos políticos, y muy especialmente, a quienes participen como candidatos a Alcalde en las respectivas elecciones.

II.- SOBRE EL FONDO DE LA CONSULTA. Estima este Tribunal, que en atención a la consulta presentada, resulta conveniente considerar separadamente cada aparte de la misma.

A.-¿Puede un candidato a síndico propietario o suplente, ser al mismo tiempo candidato a alcalde propietario o suplente, o bien, candidato a miembro del concejo de distrito?

En torno a la posibilidad legal de doble postulación, ya este Tribunal se pronunció en la resolución N° 2108-E-2001, de las once horas con quince minutos del 12 de octubre del 2001, en la cual señaló:

“...En relación con los impedimentos y limitaciones que se imponen a la elección y ejercicio de los cargos públicos, la Sala Constitucional señaló en el voto Nº 2128-94 de las 14:51 minutos del 3 de mayo de 1994, que “.... que las excepciones a la igualdad electoral sólo deberían admitirse cuando la propia Constitución las imponga y esto, interpretándolas restrictiva y razonablemente de acuerdo con todo el Derecho de la Constitución, que incluye también los principios y normas de ésta y del Derecho Internacional”.

Continúa afirmando dicha sentencia que:

“IV.- Sin embargo, hay que admitir que también en materias no reguladas, pero sí delegadas en el legislador por la Constitución, este puede establecer condiciones de desigualdad real o aparente cuando sus excepciones están absoluta y claramente justificadas en razón de otros principios o valores constitucionales y sobre todo, de los derechos y libertades de la persona humana. En consecuencia, las excepciones, limitaciones, requisitos o impedimentos que regirán en materia electoral, definidos por el legislador en función de la responsabilidad delegada por la propia Constitución, deben sustentarse en razones objetivas y claramente motivadas por los requerimientos propios del sistema electoral y del ejercicio del cargo. En otras palabras, pueden admitirse las restricciones que fortalezcan el sistema democrático y los procesos electorales, aun cuando una persona o un grupo sufra la limitada consecuencia de aquélla reglamentación. Este es el concepto filosófico sobre el que se falló la sentencia N° 980-91 que declaró inconstitucionales las normas del Código Electoral que impedían la libre participación electoral, vía el financiamiento (deuda) estatal a los partidos políticos”.

Así, en cuanto a la postulación de una persona a síndico propietario o suplente, que al mismo tiempo es candidato a alcalde propietario o suplente, o bien, candidato a miembro del concejo de distrito, resulta claro que a pesar de no existir limitaciones o impedimentos expresos en la ley, se debe hacer una interpretación que, además de razonable y proporcional, sea consecuente con la voluntad del legislador, quien dispuso funciones diversas para dichos cargos, según lo prescrito en los artículos 54,17 y 57, respectivamente, del Código Municipal.

A la luz de la jurisprudencia transcrita, resulta admisible la doble postulación indicada, siempre que se produzca dentro de un mismo partido. Sin embargo, debe analizarse qué pasaría si una persona resulta electa en ambos cargos. Teniendo presente que el legislador ha optado por diferenciar claramente las funciones de uno y otro cargo, y considerando la posibilidad de que se comprometa la representación distrital, o bien, la cantonal, ya que una misma persona estaría cumpliendo simultáneamente con ambas funciones de representación, pudiendo enfrentar situaciones en las que se susciten choques de intereses.

Vistas las consideraciones hechas, y con la finalidad de no desmeritar el carácter democrático y la efectividad de la representación distrital y cantonal, este Tribunal considera que la persona que resulte electa en dos de los cargos municipales comentados, habrá de renunciar a alguno de estos, siendo discrecional su elección acerca de cual de las funciones se abstrae de ejercer.

B.-¿Los Alcaldes Suplentes ostentan las atribuciones del Alcalde Propietario, sin ejercer la potestad de sustitución?

Para aclarar este extremo de la consulta, resulta obligatorio referirse a lo dispuesto por el artículo 14 del Código Municipal, en cuyo texto se lee:

“Denomínase alcalde municipal al funcionario ejecutivo indicado en el artículo 169 de la Constitución Política.

Existirán dos alcaldes suplentes, quienes sustituirán al Alcalde Municipal en sus ausencias temporales y definitivas, además de cumplir las otras funciones asignadas en este código.

Los funcionarios mencionados en los párrafos anteriores serán elegidos popularmente, mediante elecciones generales que se realizarán el primer domingo de diciembre, inmediatamente posterior a la elección de los regidores. Tomarán posesión de sus cargos el primer lunes del mes de febrero siguiente a su elección. Podrán ser reelegidos y sus cargos serán renunciables.

El Tribunal Supremo de Elecciones repondrá al alcalde propietario que cese en su cargo o sea destituido por las causas previstas en este código, con los suplentes del mismo partido político, siguiendo el orden de elección de estos”.  

En la norma transcrita, se establece que la función de los alcaldes suplentes se corresponde con la denominación de su cargo, pues es, justamente, la de suplir al alcalde propietario en sus funciones cuando este se ausente temporal o definitivamente. No obstante, en el artículo 14 citado llama la atención, por confusa, la frase: “además de cumplir las otras funciones asignadas en este código”. Esta expresión pareciera extender las responsabilidades y atribuciones impuestas o asignadas a los alcaldes suplentes, a otras que deberían encontrarse en “alguna parte” del Código Municipal. El problema reside, justamente, en que no se identifica ninguna referencia que especifique sobre esas “otras funciones”, por lo que esa frase suelta que se le escapó al legislador, se presta a confusión, ya que, sea por omisión o por previsión de reformas posteriores que especificara esta disposición, lo cierto es que, después de la lectura completa del Código Municipal, no se encuentra ninguna referencia que aclare y determine sobre las demás atribuciones que supuestamente se encuentran previstas en dicho cuerpo normativo como referencia para los alcaldes suplentes.

Vale aclarar que únicamente se identifican los artículos 19 y 167 del mismo Código, como referentes a la figura de alcalde suplente y en ninguna de estas se hace referencia alguna a “las otras funciones” que menciona el confuso numeral 14 del cuerpo legal en mención. Es dable afirmar, entonces, que dada la inexistencia de disposición legal alguna que imponga y delimite esas “otras funciones” que menciona el artículo 14, los alcaldes suplentes no tienen ninguna otra labor que la de sustitución, pues en virtud del principio de legalidad, resulta claro que los funcionarios públicos –incluidos los alcaldes suplentes- no pueden desempeñar labores y asumir responsabilidades que la ley no les impone expresamente. Siendo así, que el ordenamiento jurídico no le otorga a los alcaldes suplentes ninguna función ajena a la de sustitución del alcalde propietario, tenga por aclarado el consultante que los alcaldes suplentes no ostentan las atribuciones del alcalde propietario, salvo cuando lo sustituyen, pues lo contrario sería crear por vía legal un problema de duplicidad, dado que sería posible que un alcalde suplente ejerciera simultáneamente funciones con el titular y en ese caso ya no se estaría en presencia de un alcalde suplente, sino de un “vicealcalde”, situación no orientada ni perseguida por la ley.

La referencia de la Procuraduría General de la República sobre el particular (vid. oficio No. C-178-2002, del 8 de julio de este año), resulta afín a la opinión vertida por este Tribunal en el presente asunto de consulta:

“En otras palabras, el principio de legalidad impide que los alcaldes suplentes ejerzan funciones no asignadas por el ordenamiento jurídico.

Asimismo,

“Los alcaldes suplentes no tienen funciones adicionales a la asignada en el numeral 14 del Código Municipal, por consiguiente, no son funcionarios públicos permanentes de las corporaciones municipales; su única función se limita a sustituir al alcalde titular en sus ausencias temporales o definitivas”.

C.- ¿Un empleado municipal puede ostentar simultáneamente el cargo de alcalde suplente?

Este Tribunal ha considerado en varias ocasiones que no puede limitarse legítimamente la participación política de los ciudadanos, sea por su condición de funcionarios públicos o no, más allá de lo que la ley expresamente establece. En ese sentido, vale citar la resolución No.0964-E-2002 de las quince horas y treinta minutos del seis de junio del 2002, que en lo que interesa determinó que,

“el Tribunal ha señalado que las restricciones o limitaciones para el ejerció de derechos fundamentales, como la participación de los ciudadanos en actividades político-electorales, ineludiblemente deben interpretarse en forma restrictiva, de suerte tal que las prohibiciones contenidas en el artículo 88 del Código Electoral no pueden extenderse a otros funcionarios que no sean los ahí indicados”.

En vista de que el artículo 88 del Código Electoral es omiso sobre la participación política de los funcionarios municipales en actividades político-partidistas y siguiendo la línea jurisprudencial establecida por este Tribunal, que se inclina a favorecer la participación política como elemento constitutivo y fortalecedor del sistema democrático, corresponde interpretar, restrictivamente, aquellas normas limitativas que dificultan, por razones subjetivas, las posibilidades de elegir y ser electo.

El artículo 16 del Código Municipal, impone las únicas dos limitantes legales que se aplican a quienes aspiran a ser alcalde municipal, sea propietario o suplente. Los dos supuestos referidos por dicha normativa se aplican a:

“a) Quienes estén inhabilitados por sentencia judicial firme para ejercer cargos públicos.

b) Los funcionarios o empleados a los que, según el artículo 88 del Código Electoral, se les prohíba participar en actividades político-electorales, salvo emitir el voto. Estas incompatibilidades afectarán a quienes, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de las elecciones, hayan desempeñado esos cargos”.

Al no existir disposición expresa que limite la elegibilidad de los funcionarios municipales para la alcaldía, considera este tribunal que no existe impedimento para que un funcionario municipal sea electo alcalde suplente, puesto que ni siquiera desde el punto de vista funcional tiene oposición, como sí ocurriría con el alcalde propietario, quien no podría desempeñar ambas funciones por ser ambas de ejercicio permanente, e implicar dicho supuesto una superposición horaria que a todas luces resulta impráctica y por demás inaceptable, dada la importancia de la labor del alcalde propietario.

Visto lo anterior, vale citar a la Sala Constitucional en el voto No. 2128-94 de las catorce horas y cincuenta y un minutos del 3 de mayo de 1994, que en lo atinente a la cuestión en estudio señaló que,

“las excepciones a la igualdad electoral solo deberían admitirse cuando la propia Constitución las imponga y esto, interpretándolas restrictiva y razonablemente de acuerdo con todo el Derecho de la Constitución”.

A la luz de las anteriores consideraciones, debe interpretarse que los funcionarios municipales pueden ser electos como alcaldes suplentes, y, dado el caso, como resulta lógico, desempeñar el cargo cuando la ausencia del alcalde propietario así lo requiera, según lo ha establecido el Código Municipal. No obstante, este Tribunal deja constancia de que tal postulación no puede afectar el desempeño de sus funciones como funcionario municipal, siendo así, que su participación política debe realizarse al margen de la jornada laboral y en el tanto en que no afecte la debida imparcialidad que debe guardar en el desempeño de sus labores cualquier funcionario público.

D.-¿Procede en un distrito simultáneamente la elección de los miembros tanto del Concejo de Distrito como del Concejo Municipal de Distrito? Este Tribunal, a propósito de la interpretación que hiciera de los artículos 55 del Código Municipal, 4 y 6 de la Ley N° 8173 de 7 de diciembre del 2001, dispuso mediante resolución N° 1529-E-2002 de las diez horas y cincuenta minutos del catorce de agosto del dos mil dos, en punto al tema referido por la presente consulta que,

“Consecuentemente, resulta inútil e irracional la designación de Concejos de Distrito en aquellas circunscripciones donde se traspongan Concejos Municipales de Distrito, pues los segundos asumen, entre otras, la totalidad de las atribuciones de los primeros”.

Asimismo,

“Si la propia Municipalidad se encuentra excluida del ejercicio de la mayoría de sus normales competencias en aquella circunscripción distrital donde exista, al amparo de su propia autonomía funcional, un Concejo Municipal de Distrito, con mayor razón, las funciones que el Código Municipal asigna al Concejo de Distrito resultan asumidas por el Concejo Municipal de Distrito. En efecto, las atribuciones del Concejo de Distrito, que se concretan al apoyo o colaboración a la Municipalidad, son legalmente subsumidas y superadas por las asignadas al Concejo Municipal de Distrito, en tanto este último gestiona como un órgano con autonomía funcional propia, teniendo a su haber “las competencias locales en el respectivo distrito”. Adicionalmente, resulta imposible deslindar competencias entre Concejos Municipales de Distrito y Concejos de Distrito para el funcionamiento simultáneo de ambas figuras, dado que ambos atienden idénticos intereses de la misma circunscripción y, adicionalmente, ambos son integrados por el síndico municipal (arts. 55 del Código Municipal y 6 de la Ley 8173).

En consecuencia, aunque la ley no indique expresamente que la creación de un Concejo Municipal de Distrito supone la desaparición del Concejo de Distrito respectivo y, por tanto, torna innecesaria la elección de miembros para este último, resulta necesario y procedente interpretar que en los distritos donde las Municipalidades respectivas acordaron la creación de Concejos Municipales de Distrito, éste constituye el único órgano regional susceptible de elección popular. De ahí que los partidos inscritos en las diferentes escalas únicamente deben nominar candidatos para Concejos Municipales de Distrito, y no para Concejos de Distrito, en las circunscripciones de Cervantes, Tucurrique, San Isidro de Peñas Blancas, Colorado, Cóbano, Lepanto, Paquera y Monteverde. Asimismo, debe entenderse que, a falta de regulación expresa, será aplicable a los Concejos Municipales de Distrito, en lo que corresponda a materia electoral, lo dispuesto en el Código Municipal para los Concejos de Distritos” (el destacado no corresponde al original).

E).-¿Qué sucede si ningún partido político inscribe candidatos a Alcaldes o bien su inscripción no cumple con los requisitos legales establecidos y esto provoca que en un determinado cantón no haya postulados al cargo?

Debe considerarse para los efectos del caso consultado, que este Tribunal se vería en la obligación, una vez cumplido el supuesto sugerido por el consultante, de convocar a una elección posterior, que deberá celebrarse dentro de los siguientes 6 meses; temporalmente el cargo de alcalde lo asumiría el Presidente del Concejo Municipal en ejercicio, hasta que se incorpore la nueva autoridad electa. Dicha solución resulta de la aplicación analógica del último párrafo del artículo 19 del Código Municipal, que se impone ante el vacío legal existente. No obstante, vale la pena aclarar al consultante, que para las próximas elecciones municipales de diciembre, no se presentará la problemática por él supuesta, toda vez que según los registros correspondientes, en todos los cantones del país, sin excepción, existen candidatos a Alcalde inscritos.  

POR TANTO

Téngase por evacuada la consulta en los términos expuestos en la parte considerativa de la resolución, siendo que: 1) resulta admisible la doble postulación a síndico propietario o suplente y a Alcalde o miembro del Concejo de Distrito; 2) los alcaldes suplentes no ostentan las atribuciones del alcalde propietario, salvo cuando lo sustituyan; 3) un funcionario municipal puede ser alcalde suplente; 4) es improcedente la elección simultánea de los miembros tanto del Concejo de Distrito como del Concejo Municipal de Distrito y; 5) que en el caso en que ningún partido político inscriba candidatos a alcaldes o bien su inscripción no cumpla con los requisitos legales y por consiguiente en un determinado cantón no hayan postulados a la alcaldía, lo que resulta procedente es convocar a una elección posterior que deberá celebrarse dentro de los seis meses siguientes; temporalmente y como recargo, el Presidente en ejercicio del Concejo Municipal asumiría la Alcaldía. Notifíquese al consultante, a los partidos políticos inscritos y a la Dirección General del Registro Civil. Publíquese en el Diario Oficial.

Oscar Fonseca Montoya

Luis Antonio Sobrado González Olga Nidia Fallas Madrigal

Exp. 235-FM-2002

Interpretación

Juan José Echeverría Alfaro

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