N.º 3665-E8-2008.- TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a las catorce horas del dieciséis de octubre del dos mil ocho.

Consulta formulada por el señor Francisco Antonio Pacheco Fernández, Presidente de la Asamblea Legislativa, respecto de la sustitución del Presidente de la República en los términos del artículo 135 de la Constitución Política.

RESULTANDO

1.- Mediante oficio n.° DPAL-275-2008, de fecha 29 de setiembre de 2008, el señor Francisco Antonio Pacheco Fernández, Presidente de la Asamblea Legislativa, consulta sobre las implicaciones de la aplicación del artículo 135 de la Constitución Política, el cual establece que cuando ninguno de los vicepresidentes pueda llenar las faltas temporales o definitivas del Presidente de la República, ocupará el cargo el Presidente de la Asamblea Legislativa. Asimismo, consulta sobre el ejercicio del cargo de Presidente del Partido Liberación Nacional que ostenta, en caso de ser llamado a sustituir, en forma temporal, al Presidente de la República (folios 1-8).

2.- En la substanciación del proceso se han observado las prescripciones legales.

Redacta el Magistrado Sobrado González; y,

CONSIDERANDO

I.- Legitimación del consultante.- Este Tribunal ha definido jurisprudencialmente los presupuestos de legitimación para plantear solicitudes de interpretación o consultas como la presente. En efecto, desde la resolución n.° 1748-99 de las 15:30 horas del 31 de agosto de 1999 estableció lo siguiente:

“El inciso 3) del artículo 102 de la Constitución Política reconoce, en cabeza del Tribunal Supremo de Elecciones, la función de interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral, lo que impide que la Asamblea Legislativa les dé interpretación auténtica, según lo reconoce su numeral 121 inciso 1).

El inciso c) del artículo 19 del Código Electoral, al desarrollar ese precepto, dispone en lo que interesa: "Tales interpretaciones podrán darse de oficio o a solicitud de los miembros del Comité Ejecutivo Superior de los partidos políticos inscritos".

Se colige de las anteriores disposiciones que, en nuestra legislación, sólo los partidos políticos, a través de su Comité Ejecutivo Superior, están legitimados para provocar una declaración interpretativa” (el resaltado no es del original).

En virtud de lo indicado, en principio la presente consulta resultaría improcedente, en tanto el gestionante carece de legitimación para solicitar la declaración interpretativa de este Tribunal, por cuanto consulta en su condición de Presidente de la Asamblea Legislativa. Sin embargo, en atención a la potestad de interpretación oficiosa prevista en el inciso c) del artículo 19 del Código Electoral -cuyos alcances fueron aclarados en la resolución n.° 1863 de las 9:40 horas del 23 de setiembre de 1999-, este Tribunal procede a pronunciarse de manera oficiosa.

II.- Objeto de la consulta.- El señor Francisco Antonio Pacheco Fernández, Presidente de la Asamblea Legislativa, consulta sobre la aplicación del 2° párrafo del artículo 135 de la Constitución Política, en cuanto ordena que cuando ninguno de los vicepresidentes pueda llenar las faltas temporales o definitivas del Presidente de la República, ocupará el cargo el Presidente de la Asamblea Legislativa. Al respecto plantea las siguientes interrogantes:

1. ¿Debe renunciar a su condición de Presidente del Partido Liberación Nacional y a los cargos anejos (Presidente del Directorio Nacional, Presidente del Comité Ejecutivo) como condición para asumir la Presidencia de la República interinamente?

2. ¿Para asumir el cargo de Presidente de la República interinamente resulta suficiente la separación de los cargos partidarios que ostenta, en forma temporal?

III.- Sobre las reglas constitucionales para sustituir al Presidente de la República.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 135 de la Constitución Política, corresponde a los Vicepresidentes de la República suplir las ausencias definitivas o temporales del Presidente; no obstante, ante la imposibilidad de los vicepresidentes de llenar esas faltas, ocupará ese cargo el Presidente de la Asamblea Legislativa. El artículo 135 constitucional señala literalmente:

“Artículo 135.- Habrá dos Vicepresidentes de la República quienes reemplazarán en su ausencia absoluta al Presidente, por el orden de su nominación. En sus ausencias temporales, el Presidente podrá llamar a cualquiera de los Vicepresidentes para que lo sustituya.

Cuando ninguno de los vicepresidentes pueda llenar las faltas temporales o definitivas del Presidente, ocupará el cargo el Presidente de la Asamblea Legislativa.”.

Cabe precisar que el numeral de cita mantiene la redacción original adoptada por la Asamblea Nacional Constituyente de 1949. Pese a que la moción presentada por los Diputados Facio y Esquivel y que introdujo el tema de la sustitución del Presidente de la República, en defecto de los vicepresidentes, proponía que el cargo recayera en el Ministro de Gobierno de mayor edad, lo cierto es que los Constituyentes optaron por designar en su lugar al Presidente de la Asamblea Legislativa, con fundamento en la base democrática de su designación en el cargo de diputado.

Sobre este tema, el acta n.° 174 de la Asamblea Nacional Constituyente señala:

“Luego presentaron moción para que un nuevo artículo se lea así: “Cuando ninguno de los Vicepresidentes pudiere llenar las faltas temporales o definitivas del Presidente, ocupará la Presidencia el Ministro de Gobierno de mayor edad, que reúna los requisitos para ejercer el cargo.”

Sugirió el Representante Vargas Fernández que la Presidencia la asuma, no el Ministro de Gobierno de mayor edad, sino el Presidente de la Asamblea Legislativa, en la eventualidad de que llegara a presentarse el caso previsto por la moción en debate. En apoyo a su tesis, hizo notar que el Presidente de la Asamblea es de elección popular. En cambio, los Ministros de Gobierno deben su nominación al Presidente de la República.” (sesión ordinaria celebrada a las 15 horas del 25 de octubre de 1949, acta N° 174).

En armonía con la regla que se comenta, el numeral 115 constitucional advierte que el Presidente y el Vicepresidente de la Asamblea Legislativa deberán reunir las mismas condiciones exigidas para ser Presidente de la República, pese a que los requisitos para ser diputado son menos rigurosos; lo anterior por su condición de sustitutos potenciales del Presidente de la República.

IV.- Alcance del derecho de participación política del Presidente de la República y del Diputado.- De previo a analizar la situación planteada por el consultante, es necesario abordar el régimen de participación política del Presidente de la República y de los diputados, dado que podría ocurrir, como lo expone el gestionante y lo prevé el artículo 135 constitucional, que ambos cargos confluyan en la misma persona.

1.- Régimen de participación política del Presidente de la República.- Como corolario del principio de neutralidad o imparcialidad política de las autoridades gubernamentales en los procesos electorales, consagrado en el inciso 3) del artículo 95 de la Constitución Política, el artículo 88 del Código Electoral define dos regímenes relativos a la participación política de los funcionarios públicos, acorde con la envergadura del cargo, de manera que a mayor jerarquía más fuerte es la restricción en ese terreno.

Así, a los empleados públicos en general les está vedado -párrafo primero- “dedicarse a trabajos o discusiones de carácter político electoral, durante las horas laborales y usar su cargo para beneficiar a un partido político”. Por otra parte, el párrafo segundo establece una lista taxativa de cargos públicos sujetos a una limitación más rigurosa -entre los que se encuentra el de Presidente de la República- a cuyos titulares se les impide “participar en las actividades de partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos ni hacer ostentación partidista de cualquier género”; de modo que los derechos políticos de estos funcionarios quedan reducidos a ejercer su derecho al voto el día de las elecciones. Asimismo, la citada norma establece la posibilidad de que otras leyes puedan concretar prohibiciones que afecten a otros funcionarios, debido a la remisión que hace el referido párrafo segundo, al indicar “y quienes tienen prohibición en virtud de otras leyes”.

Conforme a lo expuesto, el Presidente de la República tiene prohibición absoluta de integrar órganos de la estructura de los partidos políticos, toda vez que, como se indicó, solo tiene permitido emitir el voto el día de las elecciones.

2.- Régimen de participación política del Diputado de la Asamblea Legislativa.- Por su parte, el cargo de Diputado a la Asamblea Legislativa se distingue del de Presidente de la República, en primer término, porque los diputados no ejercen función administrativa sino un rol central de representación política. Además, el cargo de diputado involucra una clara vinculación partidista, la cual resulta evidente partiendo del esquema de organización que posee la Asamblea Legislativa, en donde los diputados se encuentran agrupados en fracciones parlamentarias, lo que supone el abordaje de temas políticos relevantes desde un eje ideológico específico.

En efecto, el artículo 7 bis del Reglamento de la Asamblea Legislativa en lo conducente indica:

“Artículo 7 bis.- Fracciones Parlamentarias.- En la Asamblea Legislativa se conformarán tantas fracciones parlamentarias como partidos políticos estén representados en ella. Los diputados se considerarán integrados a la Fracción del partido por el cual resultaron electos y ninguno podrá pertenecer a más de una fracción. …”.

Es por la naturaleza del cargo de diputado, definido como un puesto público afín a las vinculaciones partidarias, que se encuentra excluido del deber de neutralidad política y de las restricciones al derecho de participación política contenidas en el artículo 88 del Código Electoral, pues el accionar de los diputados y su estructuración en fracciones parlamentarias constituyen una de las formas en que se concreta la función constitucional de los partidos de concurrir a la formación y manifestación de la voluntad popular (artículo 98 de la Constitución Política). Por esta razón, no tienen vedada la participación en actividades de los partidos políticos e incluso podrían integrar órganos partidarios, dado que esas actividades no son incompatibles con el ejercicio del cargo.  

Aunque los artículos 111 y 112 de la Constitución Política garantizan la independencia y el profesionalismo de la función legislativa (ver en este sentido, resolución n.° 159-E8-2008 del Tribunal), la Carta Fundamental contempla casos en que el diputado puede ser llamado a ocupar otro cargo sin que eso implique la pérdida de la credencial de diputado. Tal es el caso de aquél que es llamado a ocupar un ministerio.

En este supuesto la norma constitucional prevé la suspensión del cargo durante el tiempo que se desempeñe como ministro, pues establece que el diputado “se reincorporará a la Asamblea al cesar en sus funciones”. Lo anterior, en el entendido de que mientras ocupe el cargo ministerial se encontrará sujeto al deber de imparcialidad que le asiste en su condición de Ministro de Gobierno, según el párrafo 2° del artículo 88 del Código Electoral. Sin embargo, al abandonar el cargo ministerial y reintegrarse a la Asamblea, recuperará también la posibilidad de vinculación partidista del puesto, pues cesa la condición objetiva que justifica el alejamiento temporal de las cuestiones político-partidarias.

V.- Sobre la obligación constitucional del Presidente de la Asamblea Legislativa de sustituir al Presidente de la República y sus implicaciones.- El mecanismo de sustitución regulado en el artículo 135 de la Constitución Política establece, en lo que interesa para esta consulta, que en caso de que ninguno de los vicepresidentes pueda sustituir al Presidente de la República asumirá de pleno derecho, ante sus ausencias temporales o definitivas, el Presidente de la Asamblea Legislativa.

En virtud de la distinta naturaleza jurídica del cargo de Presidente de la República y del de Diputado, según se analizó en el considerando anterior, es de interés para la correcta aplicación de esta norma constitucional que este Colegio Electoral, en el ejercicio de su facultad interpretativa -exclusiva y obligatoria- de las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral, aclare el alcance de esta sustitución.

En efecto, la interpretación del artículo 135 constitucional reviste especial relevancia nacional, dado que este Tribunal mediante resoluciones n.° 2714-E-2007 de las 7:30 horas del 4 de octubre del 2007 y n.° 3545-E5-2008 de las 9 horas del 10 de octubre del 2008 canceló, por motivo de renuncia, las credenciales que ostentaban los señores Kevin Casas Zamora y Laura Chinchilla Miranda, como Vicepresidentes de la República.

De ahí que, ante la eventual ausencia del Presidente de la República, se configuraría el supuesto de hecho previsto en dicha norma. Procede, entonces, aclarar dos aspectos: qué sucede con la curul legislativa y el cargo de Presidente de la Asamblea Legislativa durante la sustitución, temporal o definitiva, del Presidente de la República y si esta sustitución implica que el sustituto deba desvincularse de forma permanente de la organización partidaria a la que eventualmente pertenecía de previo a encabezar el Poder Ejecutivo.

1. En cuanto al cargo de diputado y Presidente de la Asamblea Legislativa.- La sustitución del Presidente de la República puede ser de dos tipos: temporal o definitiva. Si la sustitución fuera definitiva -por el resto del mandato constitucional- el Presidente de la Asamblea Legislativa indudablemente deberá renunciar al cargo de diputado para asumir la Presidencia de la República, dado que resulta incompatible el ejercicio simultáneo de dos cargos públicos de elección popular, por lo que procedería la cancelación de la credencial como diputado y el nombramiento de su sustituto.

Por otra parte, cuando se trate de una sustitución temporal este Tribunal entiende que resulta aplicable, por analogía, la regla constitucional contenida en el artículo 111 in fine relativa al diputado que es llamado a ocupar un ministerio por un tiempo determinado, que establece que éste se reincorporará a la Asamblea Legislativa al cesar en sus funciones.

Por ello, durante la sustitución temporal del Presidente de la República, operará de pleno derecho la suspensión del cargo de diputado y de Presidente de la Asamblea Legislativa. En consecuencia, no se computarán ausencias en su contra y la Presidencia del Directorio Legislativo será asumida por quien corresponda según el Reglamento de la Asamblea Legislativa, hasta que su titular se reincorpore a sus funciones.

Entender, por el contrario, que la sustitución temporal del Presidente de la República involucra la renuncia obligatoria a su curul y a la Presidencia de la Asamblea resultaría arbitrario y excesivo, en tanto el propio constituyente previó expresamente la posibilidad del diputado de regresar a su curul cesadas las funciones en el Poder Ejecutivo. Además una interpretación de este carácter sería violatoria del derecho fundamental de participación política, dado que restringiría irrazonablemente la posibilidad de ejercer el cargo público en el que resultó electo popularmente, considerando, además, que la sustitución no es voluntaria sino impuesta por mandato constitucional.

2. En cuanto al derecho de participación política del diputado cuando es llamado a sustituir al Presidente de la República.- Resta por definir de qué forma coexiste el ejercicio del cargo de Presidente de la República y el puesto de diputado, dado que, según se indicó supra, el primero se encuentra cubierto por el deber de neutralidad e imparcialidad política y, el segundo, conlleva una posible vinculación partidista. De manera que podría ocurrir, como lo expone el consultante, que el diputado ocupe algún cargo dentro de la estructura partidaria, lo cual resulta jurídicamente conciliable con su cargo diputadil, de previo a ser llamado a sustituir temporalmente al Presidente de la República, el cual, en cambio, tiene prohibición absoluta para participar en actividades político-partidarias y, por ende, tiene prohibido la integración de órganos partidarios.

Frente a esta hipótesis podrían vislumbrarse dos soluciones: 1) que el ser llamado a sustituir temporalmente al Primer Mandatario involucre la desvinculación permanente de cualquier cargo partidario, lo cual exigiría la renuncia inmediata a este último; 2) que esta sustitución temporal únicamente implique la suspensión del ejercicio del cargo partidario durante el tiempo en que se desempeñe como Presidente de la República.

Dos motivos fundamentales asisten a este Tribunal para concluir que el desempeño temporal del cargo de Presidente de la República únicamente supone la suspensión del ejercicio del cargo partidario:

1- La primera razón para entender que la sustitución temporal del Presidente de la República no implica la necesaria renuncia al cargo partidario es el hecho que la aceptación del cargo público es obligatoria y no voluntaria: al Presidente de la Asamblea Legislativa se le impone, por mandato constitucional, la sustitución del Presidente de la República ante la imposibilidad de llamar a los vicepresidentes, siendo jurídicamente inadmisible cualquier excusa para rehuirlo.

El Diputado Presidente no podría rehusarse a atender esta sustitución, pues la sola asunción del cargo de Presidente de la Asamblea Legislativa supuso el sometimiento a esa regla constitucional, es decir, que ante la eventual verificación del presupuesto contenido en el artículo 135 de cita -imposibilidad de los vicepresidentes para asumir la Presidencia de la República- dejaría su curul -en forma temporal o definitiva- y, consecuentemente, el cargo de Presidente del Parlamento, para sustituir al Presidente de la República.

2- La segunda razón para entender suficiente la suspensión del cargo partidario es la interpretación a partir de los principios pro homine y pro libertate, que rigen el ejercicio de los derechos fundamentales, toda vez que la posibilidad de integrar órganos partidarios deriva del derecho fundamental de asociación y de participación política, los cuales sólo pueden ser limitados por norma legal o constitucional expresa.

En efecto, quien ocupe el cargo de la Presidencia de la República deberá ajustarse al deber de neutralidad e imparcialidad política. No obstante, el impacto de ese deber dependerá del carácter de la sustitución, es decir, de si ésta es permanente o temporal.

En caso de que el nombramiento obedezca a la sustitución definitiva deberá renunciar, además de su curul, a cualquier ligamen con el partido político, ya que debe ajustarse en forma permanente al deber de neutralidad política. Empero si la sustitución es temporal, la renuncia al puesto partidario sería excesiva e injustificada, pues la restricción de la participación política únicamente aplicaría durante el ejercicio del cargo público sujeto a prohibición absoluta. De ahí que en esta hipótesis resulte suficiente, para el cumplimiento de la garantía de imparcialidad política, la suspensión de toda actividad de índole político-partidaria y el sometimiento a las restricciones a la participación política que conlleva el cargo, únicamente por el tiempo que dure la sustitución.

En consecuencia, la norma contenida en el artículo 135 debe interpretarse conforme al Derecho de la Constitución; interpretación que supone el ajuste de la norma a los principios constitucionales y el respeto a los derechos fundamentales reconocidos en la propia Carta Fundamental y en instrumentos internacionales de Derechos Humanos. Acorde con el derecho de asociación y de participación política, es incuestionable que el hecho de exigir la renuncia del cargo partidario para asumir la Presidencia de la República, en forma temporal, resultaría evidentemente injustificado, infundado y desproporcionado porque constituye una restricción odiosa que, por excesiva, atenta contra los valores y principios democráticos que expresa nuestra Carta Fundamental.

Así las cosas, la sola obligación constitucional de ejercer un cargo público impuesta a quien ocupe la Presidencia de la Asamblea Legislativa involucra per se una restricción al derecho de participación política del ciudadano, la cual, para garantizar la conformidad de la regla con el Derecho de la Constitución, es necesario interpretarla de modo que se traduzca en un límite razonable a los derechos fundamentales.  

Este Tribunal estima que la suspensión de pleno derecho del ejercicio de todo puesto partidario es condición suficiente para garantizar el deber de neutralidad política que asiste al cargo público de que se trata y el goce del derecho de participación política del ciudadano.

VI.- Conclusión: Como colofón de lo expuesto, cabe abordar la temática que interesa en los siguientes términos:

1. ¿Debe renunciar el señor Francisco Antonio Pacheco Fernández, Presidente de la Asamblea Legislativa, a su condición de Presidente del Partido Liberación Nacional y a los cargos anejos (Presidente del Directorio Nacional, Presidente del Comité Ejecutivo) como condición para asumir la Presidencia de la República interinamente?

El señor Francisco Antonio Pacheco Fernández, en su condición de Presidente de la Asamblea Legislativa y de asumir la Presidencia de la República, ante la ausencia definitiva del Presidente, de conformidad con el artículo 135 de la Constitución Política, deberá dejar permanentemente el cargo de diputado y toda actividad de carácter político-partidario, lo cual involucra la renuncia a cualquier puesto dentro de la estructura del Partido Liberación Nacional, con la finalidad de ajustarse, en forma también permanente, al deber de imparcialidad política que lleva aparejado.

Si la sustitución fuere temporal, se entenderá suspendido de pleno derecho el ejercicio del cargo de diputado y de cualquier puesto que ocupe en la estructura partidaria del Partido Liberación Nacional, hasta que cese en sus funciones como Presidente de la República ad interim.

2. ¿Para asumir el cargo de Presidente de la República interinamente resulta suficiente la separación de los cargos partidarios que ostenta, en forma temporal?

Según se indicó en la pregunta anterior, al ser llamado a ejercer la Presidencia de la República se entiende suspendido de pleno derecho cualquier cargo partidario que ostente el señor Francisco Antonio Pacheco Fernández, en la estructura del Partido Liberación Nacional. Por ende, no es necesaria la solicitud de un permiso ante la agrupación política, ni la adopción de algún acto que autorice al señor Pacheco Fernández la separación del cargo partidario, en tanto ésta opera de pleno derecho.

POR TANTO

El Tribunal emite la siguiente declaración interpretativa: a) cuando el Presidente de la Asamblea Legislativa sustituya, en forma definitiva, al Presidente de la República, por mandato del artículo 135 constitucional, deberá renunciar a su curul legislativa y a toda actividad de carácter político-partidario, lo cual involucra la renuncia a cualquier puesto dentro de la estructura del Partido Liberación Nacional; b) cuando la sustitución sea de carácter temporal se entenderá suspendido de pleno derecho el cargo de diputado y cualquier puesto de carácter partidario, hasta que cese en sus funciones como Presidente de la República. Notifíquese en los términos del artículo 19, inciso c) del Código Electoral.- 

Luis Antonio Sobrado González

Eugenia María Zamora Chavarría Max Alberto Esquivel Faerron

Exp. n.° 318-S-2008

Consulta del señor Presidente de

la Asamblea Legislativa sobre el

artículo 135 de la Constitución Política

WGA