No. 38-96. TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES. San José, a as nueve horas del diez de enero de mil novecientos noventa y seis.-

Investigación seguida a los señores Diputados Manuel Antonio Barrantes Rodríguez, Constantino Urcuyo Fournier y Gerardo Trejos Salas, en virtud de sus nombramientos en la Comisión que nombrara el Poder Ejecutivo, para analizar la situación del servicio diplomático y consular de nuestro país y el funcionamiento del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto; y- 

RESULTANDO:

1) Que mediante acuerdo tomado en el artículo tercero de la sesión 10793 del 24 de noviembre pasado, con vista en la denuncia pública hecha por el Expresidente de la República, señor Mario Echandi Jiménez, la cual fue difundida en el diario “La Nación” de ese mismo día, en la página 14A, se solcito al Poder Ejecutivo copia certificada del acta en que los señores diputados Gerardo Trejos, Constantino Urcuyo y Manuel Antonio Barrantes, aceptaron formar parte de la comisión de alto nivel, encargada de indagar el Servicio Exterior, creada por el Poder Ejecutivo;

2) Que por acuerdo tomado en el artículo duodécimo de la sesión 10798 de 4 de diciembre del año pasado; se solicitó al Directorio Legislativo, copia certificada del acta de la Reunión Extraordinaria No. 68-95, celebrada el 20 de noviembre de ese mismo año;

3) Que mediante resolución de las nueve horas del rece de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, se confirió audiencia por cinco días a los señores diputados Gerardo Trejos, Constantino Urcuyo y Manuel Antonio Barrantes; y

CONSIDERANDO UNICO:

La Constitución Política, en su artículo 111, prohíbe al diputado, "bajo pena de perder su credencial”, aceptar “cargo o empleo de los otros Poderes del Estado o de sus instituciones autónomas", sanción que se reitera en el numeral 112 ibidem. Sin embargo, no se menciona expresamente en el texto constitucional, cuál es el órgano competente para realizar la investigación de la falta y resolver en definitiva sobre la existencia de ésta y la consecuente cancelación de la credencial. Tampoco la ley ordinaria. se ha encargado de establecer esa competencia. El vacío constitucional y legal, por lo tanto, es evidente.

La ausencia de norma constitucional o 1egal, que atribuya en forma expresa competencia a un órgano del Estado para hacer eficaz las prohibiciones y mandatos establecidos en la propia Constitución, no puede eximir a éste de la obligación de hacerlos cumplir , especialmente cuando el obligado a respetarlos es un funcionario público quien, al aceptar el cargo, juró “observar y defender la Constitución y las leyes de la República”. El deber del Estado de garantizar el efectivo respeto a los valores constitucionales, en consecuencia, impone a los órganos públicos relacionados con la materia de que se trata la prohibición o el mandato constitucional, a establecer, con el auxilio o por analogía con otros procedimientos similares señalados expresamente por ésta, cuál de ellos es al que el constituyente habría atribuido la competencia y que, por omisión, no lo hizo.

En términos muy generales, la competencia de un órgano del Estado está atribuida en razón del territorio, es decir, cuando sus potestades están circunscritas a determinada área geográfica o bien, en razón de la materia sobre la cual debe decidir. Es evidente que la competencia de que trata el asunto en estudio, no es de la primera especie, dado que los diputados, aunque son son elegidos por provincias, "tienen ese carácter por la Nación " (Artículo 106 de la Constitución Política) y, por lo mismo, el órgano que resulte facultado para conocer de la pérdida de su credencial, no puede tener carácter regional, sino nacional. Por tanto, la tarea de buscar el órgano competente para investigar y determinar en definitiva si un diputado u otro funcionario de elección popular ha incurrido en la la falta que produce la pérdida de su credencial, ha de ser en razón de la competencia material y no territorial –

El Tribunal Supremo de Elecciones, sobre este tema, ha venido reiterando una jurisprudencia según la cual, a falta de norma expresa que atribuya al órgano electoral la competencia para resolver el caso, ésta corresponde a la Asamblea Legislativa de conformidad con las regulaciones contenidas en su Reglamento de Orden y Disciplina. Dijo entonces el Tribunal:

"...el artículo 111 de la Constitución Política, dispone: "...” –

Ni esta disposición Constitucional, ni ninguna otra, así como tampoco ninguna disposición legal, le da al Tribunal competencia para conocer de lo relativo a incompatibilidades o a la pérdida de la credencial de Diputado. El Reglamento de Orden Dirección y Disciplina Interior, .de la Asamblea Legislativa, en el Capítulo VI, que trata "De las Comisiones", en el inciso f), artículo 14, dice: "La Comisión de Asuntos Varios conocerá de materias relativas a Municipalidades, Renuncias, incompatibilidades. Reglamento Interno y de otros asuntos que no sean de la competencia de otras Comisiones;". Los incisos 8 y 22 del artículo 121 de la Constitución Política, le dan a la Asamblea Legislativa la atribución: el primero, de conocer sobre renuncias de los miembros de los Supremos Poderes y el segundo, de darse el Reglamento para su régimen interior. Por consiguiente, conforme a lo expuesto, el Tribunal es del criterio de que es la propia Asamblea Legislativa a la que corresponde conocer sobre las incompatibilidades entre el cargo de Diputado y otra función de los Poderes del Estado o de las instituciones autónomas...."

La cita que se hace del indicado Reglamento, no se refiere ni siquiera a la competencia del Plenario Legislativo, sino a la de las Comisiones de la Asamblea, en donde se establece que “La Comisión de Asuntos Varios conocerá de las materias relativas a ... incompatibilidades"..."- No obstante, por tratarse de una Comisión, su "conocimiento" sobre la materia, no es definitiva, sino tan sólo para emitir recomendaciones al respecto, que pueden ser incluso hasta para enviar el asunto a otro órgano del Estado con una potestad especial y plena para resolver en definitiva. Por otra parte, al no tener carácter definitivo ese "conocimiento" de las incompatibilidades, mal podría entenderse que la Comisión tiene competencia para cancelar la credencial de un diputado. A lo sumo podría eventualmente recomendar tal cosa al Plenario Legislativo. Sin embargo, la facultad de éste para resolver en definitiva sobre el particular, debe estar expresamente acordada en la Constitución o al menos desprenderse de los principios generales contenidos en ella. No obstante, conforme se dirá luego, a lo más que tal competencia podría alcanzar, mediante una interpretación integral de las normas constitucionales, es a resolver sobre el desafuero del diputado, conforme a las reglas de los incisos 9) y 10) del Artículo 121 establecidas para los funcionarios mencionados, pero no para cancelar la credencial.

Sea cual sea la naturaleza de las atribuciones que el Reglamento de Orden y Disciplina de la Asamblea Legislativa haya atribuido o atribuya a una Comisión, lo cierto es que por vía reglamentaria, no es posible establecer una competencia contraria a los principios generales contenidos en la propia Constitución sobre determinada materia en particular y, por lo tanto, en criterio del Tribunal, esa genérica disposición reglamentaria, en modo alguno permitiría concluir, como lo sugiera el antecedente jurisprudencial, que es la Asamblea Legislativa el órgano del Estado al cual aquellos principios generales, señalan como el que el constituyente tuvo la intención de escoger para atribuirle esa competencia pero que, por omisión no lo hizo.

En el marco constitucional, las únicas normas que regular un procedimiento para situaciones similares, por tratarse de la imposición de posibles sanciones –la pérdida de la credencial, sin duda es un sanción y, muy grave- son las contenidas en los incisos 9) y 10) del artículo 121, que facultan a la Asamblea Legislativa, cuando se trata de acusaciones por delitos atribuidos a los funcionario allí mencionados, para decidir “si hay o no lugar a la formación de causa contra ellos” y decretar, en su caso, la suspensión para ponerlos “a disposición de la Corte Suprema de Justicia para su juzgamiento”. Sin embargo, si bien la Asamblea tiene un intervención muy importante en estos casos, la facultad para juzgar en definitiva sobre la existencia del delito y la responsabilidad del funcionario, está atribuida expresamente a la Corte Suprema d Justicia, es decir, a otro Poder del Estado con total independencia. Esto quiete decir, que la competencia otorgada por la propia constitución a la Asamblea, en casos que guardan gran similitud con la cancelación de una credencial de un diputado, llega hasta la suspensión del funcionario (incluido el diputado), pero no comprende el juzgamiento del delito.

En consecuencia, no podría extraerse de las citadas normas constitucionales, principio general alguno que, al menos por analogía, permita afirmar que, tratándose de la cancelación de un credencial, el constituyente tuvo la intención de atribuir al Poder Legislativo la competencia para resolver en definitiva, es decir, para juzgar y, en su caso, condenar. Tampoco podría serlo en razón del nombramiento del diputado, puesto que su designación es hecha por el pueblo en elecciones populares, en cuyo proceso no interviene para nada, no directa ni indirectamente, el órgano legislativo. Del juramento constitucional, que el diputado hace ante la propia Asamblea, es bien difícil extraer algún argumento que fundamente aquella potestad, puesto que el juramento es el compromiso de respetar la Constitución y las leyes en el ejercicio de un cargo ya conferido con anterioridad por el pueblo y ratificado por otro órgano: el Tribunal Supremo de Elecciones.

Excluida, en opinión del Tribunal, la competencia de la Asamblea Legislativa en esta materia, queda por establecer si de la interpretación armónica de las normas constitucionales relativas al caso, se desprenden principios generales que permitan concluir, que tal competencia corresponde, en forma exclusiva, al Tribunal Supremo de Elecciones. 

Si bien es cierto que e Tribunal no es el que elige al diputado, puesto que su designación proviene directamente del pueblo, también lo es que el organismo electoral es el encargado por mandato expreso de la Constitución, de organizar, dirigir y vigilar todo los actos RELATIVOS a esa elección, “Efectuar el escrutinio definitivo de los sufragios...” y “Hacer la declaratoria definitiva de la elección”, todo ello, sin recurso alguno (artículos 99, 102 y 103 de la Constitución Política). Por estas razones, aunque la elección del diputado proviene originalmente de la voluntad popular a través del sufragio, es al Tribunal a quien la Constitución atribuye la facultad exclusiva e inapelable de confirmar jurídicamente esa voluntad. Tanto así que de existir impedimento o incompatibilidad para que el elegido pueda ejercer el cargo, por ejemplo, ser meno de veintiún años, naturalizado con menos de diez años de residencia e el país después de haber obtenido la nacionalidad, pariente “de quien ejerza la Presidencia de la República hasta el segundo grado de consanguinidad o afinalidad, inclusive”, etcétera (Artículos 108 y 109 constitucionales), el Tribunal no podría declararlo electo no entregarle su credencial por más que, por un error grave, haya figurado como candidato y electo por la voluntad popular, en virtud de que tal elección contiene un vicio de nulidad insubsanable (Artículo 142, inciso c) del Código Electoral). Por estas razones, la credencial, que no es otra cosa que el signo objetivo de la decisión exclusiva e inapelable del Tribunal que declara electo al diputado, tiene rango constitucional y con ese mismo rango, legitima el ejercicio del cargo.

La credencial, en consecuencia, no es un simple formalismo, antes bien, representa la decisión soberana del Tribunal que confirma y legitima la voluntad popular y la hace jurídicamente operante para todos los efectos, en la medida en que sea producto del escrutinio definitivo, base de la declaratoria también definitiva de elección, pero supeditada a que el titular, además, reúna los requisitos y no tenga o llegue a tener las prohibiciones señaladas en la propia Constitución.

La naturaleza jurídica de la credencial y el manejo que de ella hace constitucional y legalmente el Tribunal antes y durante su entrega al funcionario elector, pudiendo incluso no hacerlo en los casos expresamente señalados, constituyen elementos indicadores de una competencia implícita para cancelarla con posterioridad, cuando su titular viole las prohibiciones establecidas en la propia Constitución bajo pena de perderla. Pero es que no sólo existe esa competencia implícita, sino también una genérica atribuida al Tribunal en los artículos 9 y 99 de la Constitución Política, en relación con el 93 del mismo texto y la facultad que le acuerda el inciso 3) del numeral 102 ibidem, todo lo cual constituye base jurídico constitucional suficiente para establecer que el órgano electoral es el competente, bajo las condiciones de procedibilidad que luego se indica, para investigar y, si fuere del caso, cancelar la credencial al diputado o a cualquier otro funcionario público de elección popular que incurra en las causales previstas expresamente y cuya competencia no éste atribuida de igual modo a otro órgano del Estado.

Ya este Tribunal por mayoría, mediante una interpretación “exclusiva y obligatoria” hecha mediante resolución número cuatro de las nueve horas y veinticinco minutos del tres de enero del año en curso, fijó las directrices de lo que debe entenderse por “actos relativos al sufragio” a los efectos de fijar el ámbito de la competencia genérica atribuida al órgano superior electoral en los artículos 9 y 99 de la Constitución Política. Se dijo entonces que los “actos relativos al sufragio” a que aluden tales normas constitucionales, son todos aquellos vinculados directa o indirectamente al “sufragio” definido por la propia Constitución en su artículo 93 y no otro. Ahora cabe agregar, por el mismo procedimiento de interpretativo autorizado por la Carta fundamental y como una consecuencia lógica y jurídica, que también tienen ese mismo carácter, los actos no sólo directa o indirectamente sean “relativos al sufragio”, sino también los posteriores a éste. Nadie podría negar la relación con el sufragio del proceso de escrutinio de los votos, la declaratoria de elección, las nulidades de ésta y la comunicación de la declaratoria, equivalente a la entrega de credenciales (Artículos , incisos 7) y 8) de la Constitución Política y siguientes concordantes del Código Electoral) y, sin embargo, tienen lugar con posterioridad al sufragio. Por estas razones, no deben ser extraños al derecho electoral los hechos posteriores al sufragio atribuidos a un diputado o a otro funcionario de elección popular y que la propia Constitución sancione con la pérdida de su credencial.

El propio Código Electoral (Artículo 148), al tratar de las “Decisiones posteriores a la declaratoria de elección”, concreta a nivel de ley ordinaria, la anterior conclusión fundada en los principios generales derivados de las citadas normas constituciones. “Después de la declaratoria de elección – dispone el texto – no se podrá volver a tratar de la validez de la misma ni de la aptitud legal de la persona electa, a no ser por caudas posteriores que la inhabiliten para el ejercicio del cargo”. (El subrayado no es del original). Esta disposición legal despeja muy concretamente la duda sobre la extensión de la competencia asignada al Tribunal más allá de la entrega de credenciales. Es muy puesto en tazón que, tratándose de la “vigilancia” de los actos “relativos” al sufragio y no sólo los del sufragio, la competencia del órgano superior electoral, trascienda aquel momento, en razón de que una vez hecha la declaratoria de elección y entregadas las credenciales al funcionario electo popularmente, en nuestro caso al diputado, la inobservancia por parte de éste de las prohibiciones contenidas en los artículos 111 y 112 de la Constitución Política, sin duda alguna, son “causas posteriores que lo inhabilitan para el ejercicio del cargo” y, por lo tanto, comprendidas en la extensión de la competencia del Tribunal según lo contempla expresamente el citado artículo 148 del Código Electoral

Otra manifestación del legislador que contempla y apoya la tesis que se viene sosteniendo, es la que contiene el artículo 3i del Código Municipal, en cuanto atribuye expresamente al Tribunal, entre otras facultades, la de "Cancelar las credenciales a los regidores por las causas previstas en este Código". A pesar de que, como queda dicho, en cuanto a los diputados no existe una disposición legal similar, es evidente que la razón que tuvo el legislador para atribuirle al Tribunal esa competencia con respecto a los munícipes, es la misma que existe para que la tenga con respecto a aquellos. En efecto, ambos funcionarios son electos popularmente en comicios organizados, dirigidos y vigilados por el mismo órgano electoral integran un cuerpo colegiado y se juramentan ante él. En este punto parece oportuno recordar el conocido principio de derecho ubi est eadern ratio, ibi eadern isposittio juris esse debet (donde existe la misma razón, debe ser la misma regla de derecho).

Sustraer de los órganos típicamente políticos, como la Asamblea Legislativa y los Concejos Municipales, la competencia para juzgar y sancionar a sus integrantes, aunque en el caso de los diputados no lo haga expresamente la Constitución ni la ley tiene fundamento no sólo en los principios generales constitucionales ya señalados, recogidos de diversa forma en las disposiciones legales también mencionadas, sino que responde a evidentes razones de conveniencia para el más adecuado funcionamiento de las instituciones del Estado. Así como en una decisión histórica, de indiscutible esencia democrática y de respeto a la voluntad popular, se excluyó totalmente al Poder Ejecutivo de la organización, dirección y vigilancia procesos electorales y se le otorgó esa labor en forma exclusiva y con tal independencia al Tribunal Supremo de Elecciones, también y por similares razones la potestad de juzgar y sancionar a los miembros de los órganos eminentemente políticos, debe tenerla un organismo ajeno a ellos, imparcial y con absoluta independencia de aquél.

Conociendo muy bien el constituyente las apasionadas luchas políticas que surgen en el seno de los organismos integrados naturalmente por políticos, en las cuales la subjetividad es la regla y no la excepción y en donde la subjetividad adquiere dimensiones insospechadas, todo lo cual no extraño sino propio y natural de esos entes públicos, decidió expresamente encargar a la Corte Suprema de Justicia, el juzgamiento definitivo de los delitos atribuidos a los diputados, dejándole tan sólo la potestad de levantarle su inmunidad y suspenderlo para ese efecto. Esta clara y evidente intención del constituyente, que no sólo con firma la tesis que viene exponiéndose , sino que constituye un principio general de la propia Constitución, que no puede pasar inadvertido para el interprete cuando sea preciso y procedente, como en el caso bajo estudio, llenar vacíos constitucionales o legales, en virtud de lo que se busca es el órgano competente para conocer de una sanción ya establecida expresamente en la propia Constitución y no por analogía, lo cual, evidentemente está prohibido.

Al amparo de los indicados principios constitucionales y con apoyo en las disposiciones legales citadas que a la vez se sustentan en aquellos, resulta evidente que el órgano con las características de imparcialidad, objetividad y ajeno a las pasiones políticas, características absolutamente necesarias para juzgar, hechos que impliquen una sanción tan grave como la pérdida de la credencial de un funcionario electo popularmente, no es la Asamblea Legislativa, como tampoco lo son por disposición expresa de la ley los concejos municipales, sino el Tribunal Supremo de Elecciones, conforme a la intención del constituyente fundamentada, como queda dicho, en los principios generales contenidos en la propia Constitución. 

No obstante la anterior conclusión, es preciso recordar que para llegar a ésta, en buena parte han servido de fundamento los principios generales que surgen de los incisos 9) y 10) del articulo 121 de la Constitución política, en virtud , de la semejanza de las razones que debió tener el constituyente para acordarlo de ese modo en cuando a los delitos atribuidos los funcionarios allí mencionados, con la sanción prevista para el diputado que actúe contra las prohibiciones de los artículos 111 y 112 ibidem. pero no resulta conveniente, por respeto a la armonía con que deben interpretarse las normas y los principios constitucionales, utilizar sólo un aspecto de la norma análoga y desechar, otra que también resulta necesaria cuando el vació, como en el caso bajo estudio, también comprende ese otro aspecto. Es decir, el problema a resolver, por ausencia de norma expresa, no só1o es establecer cuál órgano es el competente para cancelar la credencial de un diputado, sino también cual es el procedimiento más adecuado para conseguir ese fin. El primer problema, por las razones supra citadas, ya quedo resuelto; falta solucionar el segundo.

En criterio de este Tribunal y por respeto a los principios ya mencionados, resulta concordante con éstos interpretar igualmente que las razones que tuvo el legislador para dejarle a la Asamblea Legislativa la potestad de "Admitir o no las , acusaciones que se interpongan..." inclusive contra uno de sus diputados y "Decretar..." la suspensión de éstos para ponerlos "a disposición de la Corte Suprema de Justicia para su juzgamiento", sientan también un principio general que permite igualmente la analogía en el aspecto procesal. La inmunidad acordada al diputado desde que es "declarado electo" cuando se trata de un delito, conjuntamente con la facultad de la Asamblea para decidir si procede o no el desafuero, es una protección y una condición de procedibilidad que, inclusive por mayoría de razón deben mantenerse y observarse cuando la sanción es la pérdida de su credencial. Si el constituyente creyó necesario esa protección y ese procedimiento, aún tratándose de un delito, no hay razón suficiente para negarlos cuando los hechos pueden dar lugar a la pérdida de la credencial. Esta, cuya gravedad es innegable, siempre será menor que la de un delito y, sin embargo con respecto a este último, la Asamblea tiene la facultad constitucional para impedir incluso que se realice el procedimiento penal respectivo. En conclusión, aunque el Tribunal, fundamento en las razones de orden jurídico ya expuestas supra, asume la competencia para investigar y resolver en definitiva sobre la pérdida de las credenciales de los funcionarios electos popularmente para ejercer cargos públicos, cuando se trate de los miembros de los supremos poderes, debe seguirse de previo el procedimiento contemplado en los incisos 9) y 10) del artículo 121 de la Constitución Política.

POR TANTO:

De conformidad con lo expuesto y disposiciones constitucionales y legales citadas y principios de derecho invocados, este Tribunal resuelve: ASUMIR la competencia investigar y resolver en definitiva sobre la pérdida de la credencial de los miembros de los Supremos Poderes electos popularmente y mediante el sufragio, siempre que, de previo, se cumpla con el procedimiento establecido en los incisos 9) y 10) del artículo 121 de la Constitución Política. Consecuentemente, remítase este asunto a la Asamblea Legislativa previo testimonio de piezas que conservará el Tribunal. Notifíquese a los interesados, a los partidos políticos y publíquese en el Diario Oficial.

Rafael Villegas Antillón

Enrique Meza Chaves Oscar Fonseca Montoya