ACTA Nº 167-2006

Sesión extraordinaria celebrada por el Tribunal Supremo de Elecciones a las diez horas del veinticinco de setiembre del dos mil seis, con asistencia de los señores Magistrados Oscar Fonseca Montoya, quien preside, Luis Antonio Sobrado González y la señora Magistrada Eugenia María Zamora Chavarría. 

ARTÍCULO PRIMERO.- De la señora Rosa María Vega Campos, Jefa de Área a.i. de la Comisión Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo de la Asamblea Legislativa, se conoce:

a) Oficio sin número del 13 de setiembre de 2006, mediante el cual, atendiendo instrucciones del señor Diputado Gilberto Jeréz Rojas, Presidente de la citada Comisión, consulta el criterio de este Tribunal, sobre el texto sustitutivo del proyecto “Ley de reforma a los artículos 14, 19 y 20 del Código Municipal, Ley número 7794 del 30 de abril de 1998”, expediente legislativo número 16.226, proyecto publicado en La Gaceta número 131 del 7 de julio de 2006, cuyo texto se adjuntó y que tiene en estudio dicha Comisión.

SE ACUERDA: Contestar la consulta formulada, de conformidad con los artículos 97 de la Constitución Política y 19 inciso f) del Código Electoral, en los siguientes términos:

Consideraciones previas:

En oficio fechado 20 de julio de 2006, la Comisión Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo de la Asamblea Legislativa, consultó a este Tribunal su criterio sobre el proyecto de ley de reforma a los artículos 14, 19 y 20 del Código Municipal, tramitado en expediente legislativo número 16.226, publicado en La Gaceta número 131 del 7 de julio del año en curso, consulta que este Tribunal procedió a evacuar en acuerdo adoptado en el artículo segundo de la sesión ordinaria número 151-2006 del 3 de agosto de 2006, y que se comunicó a la citada Comisión a través del oficio 4752-TSE-2006. Mediante el acuerdo dicho, se avaló el proyecto de ley, con la salvedad que consta en dicho acuerdo referente a la sustitución del intendente de distrito.

En esta ocasión y con fecha 13 de setiembre de 2006, la Jefa del Área a.i. de la Comisión Especial de Asuntos Municipales y Desarrollo Local Participativo de la Asamblea Legislativa, a instancia de su Presidente, consulta el criterio de este Tribunal, esta vez respecto del texto sustitutivo del proyecto de ley antes señalado, el que contiene algunos aspectos diferentes al consultado anteriormente.

Si bien ambos textos son en esencia similares, la diferencia entre el originalmente consultado y el que aquí se consulta, es que en este último se propone la creación de un “vice alcalde segundo”.

Por tal razón, este Tribunal, emitirá su criterio únicamente en lo que a dicho aspecto se refiere, reiterando en todos sus extremos la opinión expuesta en el oficio 4752-TSE-2006, sobre los demás puntos que -como se indicó - subsisten en el texto sustitutivo consultado.

Sobre la creación de la figura del vice alcalde segundo:

Como se indicó, el texto sustitutivo del proyecto de ley que se consulta, propone la modificación del párrafo segundo del artículo 14 del Código Municipal y la incorporación de un párrafo tercero, en los siguientes términos:

“Existirán dos vice alcaldes municipales: un vice alcalde primero y un vice alcalde segundo. El vice alcalde primero realizará las funciones administrativas u operativas que le asigne el alcalde titular y además sustituirá de pleno derecho al alcalde municipal en sus ausencias temporales y definitivas, con las mismas responsabilidades y competencias de éste durante el plazo de la sustitución.

En aquellos casos en los cuales el vice alcalde primero no pueda sustituir al alcalde, en sus ausencias temporales y definitivas, el vice alcalde segundo sustituirá al alcalde, de pleno derecho, con las mismas responsabilidades y competencias de éste durante el plazo de la sustitución.”

Al igual que el proyecto originalmente consultado, el texto sustitutivo además propone añadir un párrafo más al artículo 19 del Código Municipal, con la diferencia que el texto sustitutivo hace referencia a la eventual destitución o renuncia de ambos vice alcaldes municipales:

“Si también fueren destituidos o renunciaren ambos vice alcaldes municipales, el Tribunal Supremo de Elecciones deberá convocar a nuevas elecciones en el respectivo cantón, en un plazo máximo de seis meses y el nombramiento será por el resto del período. Mientras se lleva a cabo la elección, el Presidente del Concejo asumirá como recargo el puesto de alcalde municipal, con todas las atribuciones que le otorga este código.”

En punto a la creación del cargo denominado “vice alcalde segundo”, al igual que el proyecto de ley originalmente consultado, en el texto sustitutivo se elimina la figura de los alcaldes suplentes, electos popularmente, cuya única función es la de sustituir al alcalde titular durante sus ausencias temporales, conforme lo interpretó este Tribunal en resolución número 2061-E-2002 de las 9:35 horas del 12 de noviembre de 2002 –entre otras-, y lo indicado por la Procuraduría General de la República en dictamen C-178-2002 del 8 de julio de 2002, en el sentido que los alcaldes suplentes no son funcionarios públicos permanentes.

En su lugar, dicho texto sustitutivo propone la existencia de dos vice alcaldes, sin que se especifique cuál va a ser la función y naturaleza del cargo de vice alcalde segundo, ya que únicamente al primero se le asignarían funciones, mientras que al segundo solamente se le asigna la tarea de sustituir al alcalde municipal, en caso que el vice alcalde primero no pueda hacerlo; es decir, ejercería una labor meramente emergente, similar a la que hoy en día ejercen los alcaldes suplentes, conforme lo indicado anteriormente.

En el texto sustitutivo, a juicio de este Tribunal, se utiliza indiscriminadamente el vocablo “vice alcalde” para referirse a ambos funcionarios de elección popular, cuestión que a luz de los precedentes antes señalados, podrían llevar a entender que dichos funcionarios pasan a integrar de manera permanente la planilla de sus respectivas municipalidades. En otras palabras, tomando en cuenta los antecedentes citados, tal como está el texto consultado, podría entenderse de dos formas distintas: 1- que la propuesta va en el sentido de crear dos vice alcaldes como funcionarios municipales permanentes en cada municipalidad; 2- o bien, al margen de lo indicado en dichos precedentes, la existencia de un vice alcalde con funciones permanentes asignadas por el alcalde, y de un alcalde suplente que vendría a sustituir al titular en caso que no pueda hacerlo el vice alcalde.

En principio, en ninguna de las dos hipótesis este Tribunal tendría objeción alguna, pues más bien garantiza que la administración municipal no quede acéfala. No obstante, en la redacción y discusión del proyecto de marras se sugiere considerar los criterios antes señalados vertidos tanto por la Procuraduría General de la República como por este Tribunal, a efecto de definir si lo que se pretende es el establecimiento de dos vice alcaldes permanentes en la jerarquía municipal; o bien, la coexistencia de un vice alcalde con un alcalde suplente, este último con la única función de suplir las ausencias temporales o definitivas del alcalde titular, por imposibilidad del vice alcalde en hacerlo.

Si lo pretendido es el establecimiento de ambos vice alcaldes como funcionarios municipales permanentes, se sugiere variar el texto del párrafo que se propone agregar al artículo 20 del Código Municipal, en el sentido que ambos serán funcionarios permanentes de la Municipalidad, y a ambos puestos deberían definírseles funciones específicas.

Si la reforma va encaminada a establecer la existencia de un vice alcalde primero y de un alcalde suplente, este Tribunal de manera respetuosa, sugiere variar en ese sentido la redacción del texto sustitutivo que pretende modificar el artículo 14 del Código Municipal. Al respecto cabe agregar que la observación no es meramente terminológica, en tanto, como se indicó, el proyecto denomina de igual manera cargos que en la realidad serían completamente diferentes.

CONCLUSIÓN:

Con base en lo expuesto, respecto al texto sustitutivo consultado, el Tribunal Supremo de Elecciones con las salvedades indicadas, avala el proyecto “Reforma de los artículos 14, 19 y 20 del Código Municipal, Ley Nº 7794 del 30 de abril de 1998”, expediente legislativo número 16.226, publicado en La Gaceta número 131 del 7 de julio del año en curso, reiterando además en todos sus extremos, el criterio expuesto en oficio 4752-TSE-2006 del 3 de agosto pasado, al no existir motivo o razón alguna para variarlo. ACUERDO FIRME.

b) Oficio sin número del 19 de setiembre de 2006, recibido el 20 de setiembre del año en curso, mediante el cual consulta criterio del Tribunal en relación con el proyecto “Autorización a la Municipalidad de Orotina para que segregue y done un lote de su propiedad al Tribunal Supremo de Elecciones”, expediente Nº 15649, publicado en La Gaceta N° 150 del 3 de agosto de 2004.

SE ACUERDA: De conformidad con el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa, se acuerda contestar la consulta formulada en los siguientes términos:

Objeto del proyecto: La propuesta legislativa tiene como finalidad que se autorice a la Municipalidad de Orotina para que segregue un lote de su finca inscrita en el Registro Público de la Propiedad, partido de Alajuela, bajo el sistema de Folio Real, matrícula Nº 2174415-000, situada en el distrito 1° Orotina, cantón IX, provincia de Alajuela, y lo done al Tribunal Supremo de Elecciones, para que sea destinado, exclusivamente, a la construcción del edificio que albergará las oficinas del Tribunal Supremo de Elecciones. 

Sobre el fondo: La aprobación de la autorización legislativa que se propone mediante el proyecto de ley Nº 15649 resulta de sumo interés para el Tribunal y se avala en todos sus extremos.

En julio de 1999, el Tribunal Supremo de Elecciones gestionó ante la Municipalidad de Orotina la donación de un terreno para la futura construcción de la sede regional de esa localidad. 

A esta solicitud accedió la Municipalidad dicha, mediante acuerdo adoptado en Sesión Ordinaria Nº 67, Capítulo III, aparte 13 del seis de julio de 1999.

CONCLUSION:

Por lo expuesto, el Tribunal Supremo de Elecciones avala en su totalidad el proyecto de “Autorización a la Municipalidad de Orotina para que segregue y done un lote de su propiedad al Tribunal Supremo de Elecciones” (expediente Nº 15649). ACUERDO FIRME.

ARTÍCULO SEGUNDO.- De la señora Silma Bolaños Cerdas, Jefa de Área de la Comisión Permanente Especial de Turismo de la Asamblea Legislativa, se conoce oficio Nº TU-223-2006 del 18 de setiembre de 2006, recibido mediante correo electrónico de esa misma fecha, mediante el cual consulta el criterio del Tribunal en relación con el proyecto “LEY DE LICORES PARA FACILITAR LAS ACTIVIDADES TURÍSTICAS Y DE SERVICIOS”, expediente N° 16.174, cuyo texto adjunta.

SE ACUERDA: De conformidad con los artículos 97 constitucional y 19 inciso f) del Código Electoral, se acuerda contestar la consulta formulada en los siguientes términos:

Consideraciones preliminares:

El artículo 97 de la Constitución Política establece que el Tribunal será consultado por la Asamblea Legislativa sobre los proyectos de ley relativos a materia electoral. Por su parte, el artículo 19 inciso f) del Código Electoral establece como función propia de este Tribunal “Colaborar en los proyectos de ley que incidan sobre materia electoral...”.

En cuanto a la interpretación de lo que debe considerarse “materia electoral”, el Tribunal ha entendido que al decir la Constitución Política “actos relativos al sufragio”, no sólo comprende los propios de la emisión del voto, sino todos aquellos descritos en la propia Constitución o en las leyes electorales y que, directa o indirectamente, se relacionen con el proceso electoral.

En el marco del proyecto consultado, al Tribunal le corresponde pronunciarse únicamente en los aspectos que involucran lo relativo al expendio de bebidas alcohólicas durante el proceso electoral.

En julio del año en curso, la misma comisión había consultado al tribunal sobre el proyecto de “Ley de licores para facilitar las actividades turísticas y promover el desarrollo comunal”, que se tramita en expediente Nº. 16.175 y que guarda gran similitud con el proyecto que ahora se consulta. Por ello y en lo que resulte aplicable, solicitamos se tenga como parte de esta contestación, lo informado por el Tribunal a la Asamblea Legislativa mediante oficio Nº 4550-TSE-2006, de 25 de julio de 2006.

Objeto del proyecto: La propuesta legislativa tiene como finalidad lograr la promulgación de una nueva Ley de Licores y la derogación de la Ley Nº. 10, de 7 de octubre de 1936, que es “Ley sobre la venta de licores y sus reformas” y de la Ley Nº. 7633 de 26 de setiembre de 1996, que es ley de “Regulación de horarios de funcionamiento en expendios de bebidas alcohólicas”.

Sobre el fondo:

1.- Sobre la diferencia con el proyecto de ley Nº 16.175: De la lectura de las exposiciones de motivos que encabezan los proyectos de ley que se tramitan en expediente Nº 16.175, que ya fue consultado por el Tribunal y el que se tramita en expediente Nº 16.174, que ahora se consulta, se evidencia que la única diferencia radica en que el primero incluye un párrafo, antes del antepenúltimo párrafo, en que se propone que todos los ingresos que las municipalices perciban por concepto de patentes (sean autorizaciones, renovaciones, multas y demás) se distribuirán proporcionalmente conforme se especifica. Y señala, textualmente: “Esto diferencia a este proyecto dentro similar (sic) que los suscritos diputados estamos presentando, y por ello hemos mencionado en el título la connotación social que conlleva”. Tal diferencia está comprendida en el artículo 17 del proyecto.

Sobre este particular, por no ser materia electoral ni que en forma alguna incumba al funcionamiento del Tribunal Supremo de Elecciones, se omite cualquier comentario.

En lo demás, solicitamos se tenga como respuesta la que ya este Tribunal rindió mediante el oficio Nº 4550-TSE-2006, de 25 de julio de 2006:

“1.- Marco normativo que regula el expendio de bebidas alcohólicas durante el proceso electoral:

El texto actual del artículo 3 de la “Ley de regulación de horarios de funcionamiento en expendios de bebidas alcohólicas”, No. 7633, establece:

Artículo 3.- Cierre de negocios

Los expendios de bebidas alcohólicas deberán permanecer cerrados los Jueves y Viernes Santos, el día de las elecciones convocadas por el Tribunal Supremo de Elecciones, el día anterior y el siguiente. Asimismo tendrán que cerrar en las poblaciones donde el Tribunal autorice, de conformidad con la ley, reuniones o mitines.

No obstante la disposición anterior, los negocios que expendan bebidas alcohólicas, sin que esa sea su actividad principal, podrán permanecer abiertos en las fechas antes indicadas, siempre y cuando cierren la sección dedicada a venderlas. Las autoridades correspondientes obligarán a cumplir con lo dispuesto en este artículo mediante el sistema que consideren más eficaz.

El Código Electoral establece en el artículo 80, párrafo 5to., en relación con el tema:

“(…)El día de las elecciones convocadas por el Tribunal Supremo de Elecciones, el anterior el siguiente y el día en que haya reunión o mitin en una población, deberán permanecer cerrados allí los expendios de licores. Asimismo, ese día se prohíbe distribuir o vender licores en esa población, de conformidad con lo dispuesto en la ley de Regulación de horarios de funcionamiento en expendios de bebidas alcohólicas.

El propietario, administrador o responsable de un establecimiento o quien expenda bebidas alcohólicas o las distribuya en forma pública durante los días indicados en el párrafo anterior, será sancionado de acuerdo con lo que se estipula en el artículo 7 de la citada ley”.

Con la derogatoria de la “Ley de regulación de horarios de funcionamiento en expendios de bebidas alcohólicas”, la disposición contenida en el artículo 80 del Código Electoral se tornaría inoperante, en tanto se elimina la posibilidad de imponer sanciones en caso de incumplimiento.

2.- En cuanto a la regulación del expendio de bebidas alcohólicas durante el proceso electoral:

En primer término deseamos señalar que mediante oficio Nº. 2497-2003, del 19 de agosto de 2003, dirigido a la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa, este Tribunal evacuó consulta sobre el tema de las limitaciones al expendio de licores durante el período electoral. En aquella ocasión se concluyó que “El Tribunal está de acuerdo en flexibilizar y adaptar a la realidad contemporánea las limitaciones al expendio de licores durante el período electoral. Pero esto debe hacerse de forma tal que no entorpezca ni ponga en riesgo el adecuado desarrollo del proceso electoral como un todo, ni afecte el orden público”.

De igual manera, ténganse como incorporada a esta contestación, en lo que resulte aplicable, lo expresado por el Tribunal mediante oficio Nº 7508-TSE-2005, de 22 de noviembre del 2005, dirigido a la Jefatura de Área de la Comisión de Asuntos Sociales, en relación con el texto modificado del proyecto de “Ley Reguladora de la Venta de Bebidas Alcohólicas”, que se tramita con número de expediente 15477.

La posición que el Tribunal ha expresado en ocasiones anteriores, y que aquí se mantiene, es la siguiente. Las limitaciones al expendio de licores durante el período electoral tienen como fundamento razones de orden público, de seguridad ciudadana y de protección al proceso electoral y a la democracia.

Sobre el tema, la Sala Constitucional ha señalado:

“De conformidad con la jurisprudencia de esta Sala, lo actuado por el Tribunal Supremo de Elecciones no solo está fundado en lo dispuesto en los artículos 80 y 173 del Código Electoral, sino que estos, a su vez, tienen asidero constitucional en normas y principios como los contenidos en los artículos 28 y 140 constitucionales. En efecto, para fechas tan importantes y donde se requiere que haya absoluto respeto a las ideas políticas de todas las personas, y en donde el orden para que la organización y desarrollo del proceso electoral se mantengan, y así pueda Costa Rica seguir gozando del reconocimiento internacional en este campo, la medida que se impugna es absolutamente razonable y proporcionada” (sentencia 721-94 de las 10:30 horas del 4 de febrero de 1994)

En este orden de ideas, consideramos que como premisa de análisis del proyecto que se consulta, se debe partir del reconocimiento de la constitucionalidad de las limitaciones al expendio de licor en razón de garantizar el orden público, la seguridad ciudadana y el desarrollo pacífico, ordenado y transparente del proceso electoral.

Este Tribunal, en sesión N°.140-2002 del 24 de octubre del 2002, dio respuesta a una consulta legislativa formulada por el Diputado Edwin Patterson Bent, quien en su carácter de Secretario de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración, en relación con el proyecto “Reforma del Artículo 3 de la Ley de Regulación de Horarios de Funcionamiento de Expendios de Bebidas alcohólicas, Nº. 7633”, tramitado en expediente N°.14.821. Ante aquella consulta el Tribunal expresó lo siguiente:

“El artículo 80 del Código Electoral prohíbe genéricamente la distribución y venta de licores el día de las elecciones, el anterior, el siguiente y el día en que haya reunión o mitin en una población. Tanto esta disposición, como el artículo 3 de la Ley N°.7633 de 26 de setiembre, obligan en particular a que los expendios de bebidas alcohólicas permanezcan cerrados durante esos días; sin embargo, aquellos establecimientos que se dediquen a ello sin que sea su actividad principal, podrán permanecer abiertos en las fechas indicadas, siempre y cuando cierren la sección dedicada a vender bebidas alcohólicas.

El propósito del proyecto de ley en estudio es restringir el ámbito de dichas prohibiciones. Tratándose de elecciones presidenciales, sólo regirían durante la jornada electoral y la mañana del día siguiente; y, en cuanto a las poblaciones en las que se celebren plazas públicas, no se extenderían a todo el día, sino únicamente cuatro horas antes y dos después de su celebración. En lo que respecta a las elecciones municipales y referendos, se denota una actitud aún más permisiva: la limitación se contrae al día de las votaciones. Además, tanto en el caso de las elecciones presidenciales como en las municipales y referendos, se autoriza a los extranjeros a adquirir y consumir bebidas alcohólicas, aún el propio día de las votaciones, en sitios en donde dicho expendio no sea su actividad principal. 

Los regímenes electorales, en general, establecen ciertas limitaciones a las libertades de los habitantes, con el objeto de salvaguardar el orden público y el ambiente adecuado para que el elector ejerza el sufragio con absoluta libertad. Refiriéndose a esas restricciones, en general, la doctrina señala:

“Las prohibiciones tienen como objeto proteger el orden público y también al elector para que éste pueda votar con absoluta libertad, sin estar bajo presión alguna. Las prohibiciones, por tanto, al tiempo que protegen el proceso democrático disminuyen los derechos del ciudadano.”. (FUCHS, Jochen, “La jornada electoral: orden público, garantías prohibiciones”, En: Tratado de derecho electoral comparado, -Nohlen, Picado y Zovatto, compiladores-, Edición conjunta del IIDH y otros, México, 1998, pág. 517.).

En el derecho comparado latinoamericano es generalizada la prohibición al expendio o consumo de bebidas alcohólicas, pues se entiende como una disposición necesaria a fin de que las elecciones transcurran sin mayores contratiempos:

“A fin de mantener el orden público en tiempo de elecciones, así como el orden en los locales electorales, se establecen limitaciones con respecto a las drogas, ante todo el alcohol. En la mayoría de los países está prohibido el expendio de bebidas alcohólicas en el día de la votación, en algunos casos extendiéndose la prohibición a las horas anteriores o posteriores al día electoral. En lugar de ese tipo de limitaciones (o adicionalmente, como en Panamá) otras leyes prohíben abrir establecimientos dedicados al expendio de bebidas alcohólicas en el día electoral y con frecuencia también en los días anterior y siguiente a las elecciones. En otros países no está permitido que los votantes lleguen en estado de ebriedad o bajo los efectos de alguna droga al centro electoral.” (Ibídem, pág. 501).

En tal virtud, es absolutamente prohibido expender y distribuir bebidas alcohólicas durante la jornada electoral en Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú, República Dominicana y Venezuela. En Argentina, Brasil, Chile, México, Panamá y Venezuela, se prohíbe tener bares abiertos. Únicamente en Chile (art. 116 de la ley electoral), se excepciona el caso de los hoteles pero respecto de los huéspedes que pernoctan en ellos. Esas restricciones comienzan a regir, dependiendo de cada país, de 72 a 5 horas antes de las elecciones, y se extienden de 3 a 32 horas después de la jornada electoral (Vid. FUCHS, ibídem, Págs. 506, 507).

Atendiendo al interés público por garantizar el orden y las condiciones de libertad irrestrictas para el ejercicio del sufragio, que nuestra legislación reconoce al igual que la del resto de Latinoamérica, el Tribunal estima inconveniente el Proyecto consultado, en tanto debilita sensiblemente un mecanismo esencial de protección de la libre expresión de la voluntad popular. Máxime en vista de que permitiría el irrestricto expendio de licores el día anterior a las elecciones y, además, establece una discriminación a los nacionales respecto de los extranjeros, obviando que éste, tanto como aquél, constituye una potencial amenaza al orden público si se encuentra en estado de ebriedad. Sin perjuicio de esto último, cabe resaltar que resultaría prácticamente imposible ejercer un control eficaz que impidiera la ingesta etílica por parte de costarricenses en aquellos sitios en que le estaría permitido a los extranjeros.

Por lo anterior, este Tribunal manifiesta su desacuerdo con el referido Proyecto, en los términos del artículo 97 de la Constitución Política. ACUERDO FIRME.”.

Si bien el proyecto que aquí se consulta no propone en forma directa la reforma del artículo 80 del Código Electoral, en la práctica tiene como consecuencia la desregulación de la ingesta de bebidas alcohólicas durante el período electoral, en forma absoluta, por lo que el Tribunal no podría avalarlo.

CONCLUSIÓN:

Por lo expuesto, el Tribunal Supremo de Elecciones no avala el proyecto de “LEY DE LICORES PARA FACILITAR LAS ACTIVIDADES TURÍSTICAS Y PROMOVER EL DESARROLLO COMUNAL”; Expediente N° 16.175. . ACUERDO FIRME”.

CONCLUSIÓN:

Siendo que, en lo que importa a la materia electoral, el proyecto es similar al que se contestó anteriormente, el Tribunal no avala, el proyecto de “LEY DE LICORES PARA FACILITAR LAS ACTIVIDADES TURÍSTICAS Y DE SERVICIOS”, expediente N° 16.174”. ACUERDO FIRME.

A las doce horas terminó la sesión.