ACTA Nº 42-2005

Sesión extraordinaria celebrada por el Tribunal Supremo de Elecciones a las quince horas del dos de mayo del dos mil cinco, con asistencia de los señores Magistrados Fonseca Montoya, quien preside, Sobrado González, Casafont Odor y Rodríguez Chaverri. 

ARTÍCULO UNICO.- De la señora Sonia Mata Valle, Jefa de Área de la Comisión de Asuntos Sociales de la Asamblea Legislativa, se conoce oficio Nº CE-07-5796 del 19 de abril de 2005, mediante el cual se consulta el criterio del Tribunal sobre el dictamen afirmativo de mayoría del proyecto de “REFORMA A VARIOS ARTÍCULOS DEL CÓDIGO ELECTORAL, LEY Nº 1536 DEL 10 DE DICIEMBRE DE 1952 Y SUS REFORMAS”, de la Comisión Especial Investigadora de Financiamiento y Donaciones de Partidos Políticos, que se tramita con el número de expediente 15.796”.

SE ACUERDA: en los términos del artículo 97 constitucional, contestar la consulta formulada en los siguientes términos:

Con agrado acusamos recibo del dictamen afirmativo de mayoría del proyecto de “REFORMA A VARIOS ARTÍCULOS DEL CÓDIGO ELECTORAL, LEY Nº 1536 DEL 10 DE DICIEMBRE DE 1952 Y SUS REFORMAS”, de la Comisión Especial Investigadora de Financiamiento y Donaciones de Partidos Políticos, que se tramita con el número de expediente 15.796.

Consideraciones preliminares:

El Tribunal Supremo de Elecciones sometió a conocimiento de la Asamblea Legislativa, en febrero del 2001, un proyecto de Código Electoral, en el que plantea una reforma integral a dicho cuerpo normativo.

Posteriormente, a mediados del 2003, entregó a la Asamblea Legislativa una propuesta de proyecto de ley de “Reforma, Adición y Derogatoria de varios artículos del Código Electoral, Ley N°. 1536 de 10 de diciembre de 1952 y sus reformas”. Se trata de una alternativa que contempla una reforma parcial al Código Electoral vigente, en relación con el tema específico del financiamiento de los partidos políticos.

Ambos documentos contienen disposiciones similares y expresan en forma amplia y puntual la posición del Tribunal Supremo de Elecciones sobre la regulación y el control del financiamiento público y privado de los partidos políticos.

El tema de fondo de la consulta ha sido objeto de examen por parte de este Tribunal en varias ocasiones anteriores, en virtud de múltiples consultas efectuadas por la Asamblea Legislativa en relación con éste y otros proyectos de ley. Por lo tanto, los comentarios y observaciones realizados por el Tribunal, así como las dos propuestas de proyecto de Ley presentadas por este organismo electoral ante la Asamblea Legislativa, son referentes necesarios e integran el presente informe.

Entre otros, deben integrarse los criterios externados con ocasión de los proyectos: “Modificación de la Ley nº 1536, de 10 de diciembre de 1952, Código Electoral y sus Reformas”, Expediente N° 15798; “Reforma al artículo 176 BIS y adición de un nuevo artículo 176 TER al Código Electoral, Ley nº 1536, de 10 de diciembre de 1952 y sus Reformas”, Expediente Nº 15.799; y “Reforma de varios artículos del Código Electoral, Ley nº 1536, de 10 de diciembre de 1952 y sus Reformas”, Expediente Nº 15.800, remitidos a la Asamblea Legislativa mediante oficio Nº 1307-TSE-2005 del 07 de marzo del año en curso, “Reforma a varios artículos del Código Electoral, Ley N° 1536 del 10 de diciembre de 1952 Y sus reformas”, de fecha 9 de diciembre del 2004, que se tramita con el número de expediente 15.002, remitido a la Asamblea Legislativa mediante oficio N° 0690-TSE-2005, del 10 de febrero del año en curso.

Lamentablemente, pero por ser falaces, nos vemos obligados a rechazar en forma enérgica, las aseveraciones contenidas en la “Exposición de motivos” del proyecto sometido a consulta, en relación con el desempeño del Tribunal Supremo de Elecciones. Como lo hemos sostenido en anteriores contestaciones a la Asamblea Legislativa, nunca este organismo electoral se ha apartado de su mandato legal; por el contrario, hemos cumplido a cabalidad todas y cada una de las obligaciones y deberes que le impone el ordenamiento jurídico, pero dentro de los límites de actuación impuestos por el principio de legalidad.

En los últimos años, gracias a la instauración del recurso de amparo electoral, hemos sido vigilantes de que se cumpla el precepto constitucional que obliga a la democratización interna de los partidos, anulando aquellas actuaciones que se apartan de ese principio; también vía jurisprudencia se ha delimitado la forma en que debía cumplirse con el porcentaje de participación femenina, al establecer este organismo que debía hacerse efectivo en los puestos elegibles, lo que derivó en un aumento en la cantidad de diputadas y regidoras electas en los pasados comicios, además de llevar adelante los procesos electorales en forma transparente y con total apego al ordenamiento. De ahí que no podemos aceptar que se nos responsabilice por aspectos que no son competencia de este Tribunal.

En efecto, en lo que se refiere al tema de las donaciones o aportes privados a los partidos políticos, el único numeral donde se regula esta materia es el 176 bis del Código Electoral, norma que en modo alguno confiere al Tribunal potestades de control o fiscalización que le permitan supervisar de manera más efectiva el manejo de esta forma de financiamiento de los partidos políticos, sino que la única atribución que en tal sentido se le brinda al organismo electoral es la de registrar las donaciones o aportes que reporten los partidos, velar porque éstos cumplan con su obligación de presentar dichos reportes con la periodicidad que dicha disposición señala, así como denunciar penalmente la omisión de enviar esa información en el momento oportuno. Pero de ninguna manera se puede entender que ese numeral habilita al Tribunal para investigar el origen de esos aportes, ordenar la realización de auditorías o aplicar inexistentes sanciones administrativas.

Conscientes de tales limitaciones y de la necesidad de adecuar la legislación a la cada vez más compleja realidad política de nuestro país, el Tribunal se abocó, desde finales de la década de los noventa, con la colaboración de otras instancias, entre ellas, el Centro de Asesoría y Capacitación Electoral (CAPEL), a la elaboración de un proyecto de reforma integral al Código Electoral; documento que, luego de múltiples ajustes y revisiones, culminó con la presentación a la Asamblea Legislativa, en febrero del 2001, de un proyecto de Código Electoral. Posteriormente, presentamos, en el 2003, una propuesta alternativa que contempla una reforma parcial al Código Electoral vigente, en relación con el tema específico del financiamiento de los partidos políticos.

Ambas propuestas han sido insumo fundamental para los distintos proyectos de ley elaborados por diputados y diputadas para su discusión en el Congreso. Además, nuestros funcionarios han participado activamente en las Comisiones legislativas a las que han sido convocados, evacuando consultas y dudas tanto de los diputados como de sus asesores, ello con el afán de colaborar en la medida de nuestras posibilidades para lograr la adopción de las reformas legislativas en materia electoral.

En relación con el contenido mismo del proyecto que ahora nos ocupa, vemos con beneplácito el que la mayoría de los temas medulares coinciden con los planteamientos generales previstos en las propuestas del Tribunal Supremo de Elecciones y aunque hemos podido constatar que el texto sometido a consulta presenta algunas omisiones, contradicciones y otros aspectos de forma que estamos seguros serán oportunamente corregidos en el seno de la propia Asamblea Legislativa, avalamos el proyecto con las siguientes sugerencias.

Sugerencias en relación con aspectos relevantes del proyecto, bajo el expediente legislativo N°. 15.796:

- Sobre las Auditorías Internas de los Partidos Políticos (artículo 192):

El Tribunal apoya la creación de la figura del auditor interno como órgano permanente dentro de la organización partidaria. El artículo 192 del proyecto que se somete a consulta, menciona al auditor interno, pero su creación como órgano partidario no está expresamente prevista en ninguna otra norma ni se establece como una disposición que obligatoriamente deban contener los estatutos partidarios.

En el proyecto de Código Electoral que el Tribunal envió a la Asamblea, se propuso la regulación que de seguido se trascribe:

“Artículo 66. Órganos de los partidos políticos:

Sin perjuicio de la potestad autorreglamentaria de los partidos políticos para delimitar su propia organización interna, necesariamente ésta deberá comprender al menos:

(...)

g) Una auditoría interna, siempre que el partido cuente con recursos provenientes de la contribución estatal”.

El Código Electoral vigente no contiene una disposición similar, por lo que el proyecto sobre el que ahora rendimos informe requerirá integrar una norma de ese tipo para dar contenido a la referencia que hace el proyecto a la auditoría interna de los partidos políticos.

Resulta interesante hacer notar que el “Reglamento sobre el pago de los gastos de los Partidos Políticos”, de la Contraloría General de la República, contiene una disposición que sugerimos sea atendida para la regulación de esta materia:

“Artículo 47.-

Toda agrupación política que en la última elección hubiere recibido (al menos cien millones de colones como aporte del Estado) a la campaña electoral, deberá contar con una unidad de auditoría interna, cuyo superior jerárquico deberá ser un Contador Público Autorizado, y dependerá del Comité Ejecutivo del partido. Esta Unidad de Auditoría Interna tendrá plena independencia, en cuanto a criterio y acción, respecto a todas las funciones que realice”.

Norma que, en nuestro criterio, introduce elementos de equidad que protegen a las agrupaciones políticas “pequeñas” y en general, a aquellas, que no cuentan con la capacidad económica para afrontar el gasto que representa una unidad de auditoría.

- Sobre la creación de la “Dirección General de Financiamiento Privado de los Partidos Políticos” (artículos 189 a 191) 

El Tribunal avala la creación de una dependencia institucional encargada de atender el tema del financiamiento de los partidos políticos. Sin embargo, resulta necesario hacer las siguientes advertencias.

El artículo 189 del proyecto establece que para la creación de ese despacho se recurrirá al cambio de funciones y al traslado de activos, a fin de que no implique una erogación presupuestaria adicional. Esta propuesta no es factible. Para explicar tal afirmación, nos permitimos exponer el siguiente escenario:

Con base en una estimación a priori y de acuerdo con las funciones que por ley corresponderían a esta dependencia, esta debería estar conformada, como mínimo, por una persona en el puesto de jefatura, cuyo perfil profesional aún no está definido, por una persona encargada de la asesoría legal, un mínimo de tres o cuatro auditores fiscalizadores y una o dos personas encargadas de las labores secretariales. En la actualidad, las oficinas que disponen de plazas de nivel equivalente no pueden prescindir de su recurso humano, por cuanto cumplen tareas muy específicas y además, se trata de año preelectoral, en el que la mayoría de nuestros funcionarios se integran a uno o varios programas electorales en forma adicional a su labor ordinaria. Por otra parte, quienes ocupan tales plazas no necesariamente reunirían el perfil que se requiere para encargarse de las nuevas funciones (especialmente con formación en campos tan específicos y delicados como la auditoría).

Luego de realizar una estimación inicial, el nombramiento del personal mínimo requerido por la nueva dependencia, implicaría una erogación mensual de 7.0 millones de colones. En consecuencia, si fuera, por ejemplo, de setiembre a diciembre (4 meses), se tendría que erogar la suma de 28.0 millones de colones del presupuesto de este año.

Disponer de tales recursos requiere de una asignación económica que necesariamente debería incluirse en un presupuesto extraordinario, ya que no resulta posible hacerlo vía decreto ejecutivo, a menos que el proyecto de ley así lo disponga. A esos efectos, se adjunta un proyecto de redacción para incorporar un transitorio.

El artículo 191 del proyecto establece que la persona que ocupe la Dirección de Financiamiento, deberá ser escogida mediante concurso público, el que deberá ser convocado el día siguiente a la publicación de la ley en La Gaceta.

Esta disposición, en principio tampoco resulta factible y contradice la disposición del artículo 189 antes citado. El concurso público excluye la posibilidad de que el nombramiento obedezca a un traslado interno de funcionarios de la institución. Además, para convocar el concurso público, no sólo se requiere contar con los puestos debidamente incluidos en el presupuesto, sino que además se deben redactar las clases o categorías, pues así se establecen los requisitos que a su vez son la base del concurso. Esto último, que corresponde al Tribunal, podría tenerse listo para el momento de la aprobación de la ley, siempre que se incluya el transitorio en el proyecto de ley, en cuyo caso el concurso podría abrirse una vez publicado el decreto ejecutivo que en dicha norma transitoria se menciona.

No obstante que el Tribunal no objeta, antes bien apoya, la creación de la indicada dependencia, para su organización y puesta en funcionamiento para las elecciones presidenciales del 2006, es necesario que la Asamblea Legislativa brinde al Tribunal el apoyo necesario para cubrir los requerimientos mínimos señalados en los párrafos anteriores.

- Sobre la reforma al artículo 88 del Código Electoral (artículo 5 del proyecto)

En el párrafo segundo de esta norma, se establece que las personas que allí se mencionan, no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, ni “contribuir económicamente en forma permanente o regular”. A contrario sensu, esta redacción permite entonces que dichos funcionarios públicos contribuyan económicamente en forma esporádica al financiamiento de las organizaciones políticas, lo que constituye una vía para burlar el contenido de la norma, porque la jurisprudencia electoral ha considerado que este tipo de contribuciones evidencian públicamente una simpatía partidaria. Por ello, nos permitimos sugerir a las señoras y señores diputados que precisen los alcances que pretenden darle a esta regulación y determinar si el contenido del texto propuesto obedece a un error de redacción o a la voluntad expresa de permitir a los funcionarios públicos que allí se mencionan contribuir económicamente con los partidos políticos de cualquier manera que no sea permanente o regular. Si esta última es la voluntad del legislador, debería fijarse entonces, con qué frecuencia se permitirían tales donaciones.

- Sobre el reconocimiento del financiamiento estatal adelantado (artículos 177 y siguientes):

El Tribunal celebra la decisión de las señoras y los señores diputados, de regular el tema del financiamiento político adelantado, cumpliendo así con un mandato constitucional postergado desde hace más de una década. En especial, apoyamos la disposición de que exista un acceso igualitario a esta contribución, en consonancia con los preceptos constitucionales.

- Sobre la obligación de los partidos políticos de presentar presupuestos (artículos 181 y 182):

El Tribunal avala la obligación de presentar presupuestos periódicamente y consideramos que los detalles en cuanto a su contenido y períodos de presentación bien pueden ser regulados reglamentariamente. Sin embargo, queremos llamar la atención sobre una posible contradicción existente entre los textos de los artículos 182. 1 y 183 del proyecto. En el primero, se establece que todos los partidos políticos deberán, dentro de los primeros quince días del mes de julio anterior a las elecciones, presentar un presupuesto, mientras que el artículo 183 inciso 1, menciona un período de ocho meses anteriores a las elecciones, lo que obliga a armonizar ambas disposiciones por no coincidir con precisión.

El texto que en su momento propuso el Tribunal, dispone que no se reconocerán gastos si no cuentan con el respaldo en el presupuesto y además podría establecerse que no se reconocerán gastos por un monto superior al señalado en el presupuesto. Ello fortalecería el control y justificaría aún más la presentación de los presupuestos.

• En cuanto a la emisión de bonos por los partidos políticos (artículo 215).

Se llama la atención en cuanto a un error de concepto en que se incurrió en el artículo 215, al señalar, en su párrafo final, que “El Poder Ejecutivo deberá acordar, reglamentar y ordenar la emisión de los bonos de acuerdo con las instrucciones señaladas en la presente ley”. En realidad, la norma se refiere a bonos que deben ser emitidos por los propios partidos políticos y no parece propia la intervención del Estado. Por tal razón, se recomienda eliminar esa frase.

- Comentarios y sugerencias en relación con otras normas del proyecto:

El artículo 79, según reforma propuesta en el proyecto en estudio, señala que las solicitudes para la autorización de las manifestaciones, desfiles u otras actividades en las vías públicas, deberán presentarse ante el Tribunal Supremo de Elecciones con por lo menos ocho días de anticipación; redacción que presenta numerosos problemas de índole práctico para el Tribunal. Con base en la experiencia resultante de los procesos electorales anteriores, consideramos que la redacción propuesta en el artículo 109 del proyecto de ley enviado por el Tribunal se ajusta en mejor forma a la realidad. Ese plazo de dos meses anteriores a la convocatoria de elecciones se incorporó en la reforma realizada al Código Electoral en el año 1996 y precisamente lo que pretendía era que los partidos tuviesen un término fijo y seguro para solicitar la realización de actividades en zonas públicas, ya que en el pasado se daba la situación de que, por ejemplo, un partido político solicitaba autorización para realizar su manifestación de fuerza en el Paseo Colón con cuatro años o más de antelación, con el objeto de tener reservado ese lugar, situación que obviamente ponía en clara desventaja a los partidos nuevos, lo cual también podría suceder con la redacción que se propone. Por otra parte, previo a la autorización del evento solicitado por los partidos políticos, es necesario en muchos casos realizar estudios de campo, a los efectos de establecer las medidas de seguridad de la zona, si obstaculizan o no vías de alto tránsito o la entrada o salida de vehículos de emergencia, como ambulancias o máquinas extintoras de incendios; además hay que coordinar con la Comisión Nacional de Emergencias para valorar las dimensiones de las tarimas y las medidas de seguridad que se acordarán al respecto, entre otras cosas.

De acuerdo a lo anterior y aunado a la cantidad de partidos inscritos y la eventual concentración de solicitudes en determinados momentos, resulta sumamente corto el plazo que se propone para solicitar y autorizar estas actividades. Por otra parte, el plazo actual de los dos meses anteriores a la convocatoria a elecciones permite al Tribunal calendarizar con suficiente tiempo todas las actividades de esta índole autorizadas a los partidos políticos y brindar esa información no sólo a las autoridades públicas respectivas para la planificación correspondiente y necesaria para el resguardo del orden público, sino también a los comerciantes, sobre todo los negocios que expenden bebidas alcohólicas, quienes de previo podrán saber los días en que se ordenará el cierre de ventas de licor, todo lo cual brinda seguridad jurídica a la ciudadanía; razón por la que con todo respeto, se recomienda se avale el plazo sugerido inicialmente por este Tribunal para la presentación de solicitudes para la realización de actividades en zonas públicas.

- Observaciones finales:

- Por último, de la lectura integral del proyecto propuesto, notamos algunos problemas de redacción, algunas inconsistencias y omisiones, entre ellas, las que de seguido enunciamos: 

- Artículo 176, en párrafo final debe indicarse “sección II” y no como se consignó.

- Artículo 179, establece el financiamiento adelantado, su distribución y el manejo del mismo. Sería conveniente que la misma ley señale la fuente de financiamiento para cubrir los gastos del fideicomiso.

- En el artículo 187 se establece que el partido político deberá solicitar la entrega de remanentes del financiamiento anticipado a la Tesorería Nacional; sin embargo, a quien debe solicitarse es al Tribunal Supremo de Elecciones, por cuanto las sumas de este financiamiento se encontrarían depositadas en el fideicomiso.

- En el artículo 194, se debe aclarar en el inciso c) que el artículo a que se refiere es el 199 y no el 194, como allí se especifica.

Sobre la necesidad de incluir varias disposiciones transitorias.

En vista del escaso tiempo que mediaría entre la eventual aprobación de este proyecto de ley y el proceso electoral 2006-2010 y con el fin de prever cualquier situación que pudiera afectar en forma negativa el normal desarrollo del citado proceso, solicitamos se incluya un Transitorio, cuya redacción proponemos en los siguientes términos:

“Para el proceso electoral 2006-2010, el Tribunal Supremo de Elecciones determinará mediante resolución fundamentada cuáles disposiciones de las contenidas en la reforma al Código Electoral resultan de imposible aplicación de frente a los próximas elecciones para Presidente, Vicepresidente y Diputados y cuáles podrán ser aplicables en forma parcial”.

En relación con el tema presupuestario, solicitamos se incluya una norma transitoria, con la redacción que nos permitimos sugerir:

“Artículo _____: Adición a la Ley N° 8428 “Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2005”.

Adiciónese al artículo sétimo de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2005, N° 8428 del 29 de noviembre del 2004, el inciso 20), cuyo texto dirá:

Artículo 7°

(...)

20) Se autoriza al Poder Ejecutivo para que, a solicitud del Tribunal Supremo de Elecciones y mediante decreto ejecutivo elaborado por el Ministerio de Hacienda, modifique la Relación de Puestos del Título 125 –Tribunal Supremo de Elecciones contenida en el artículo 2° de la Ley N° 8428 del 29 de noviembre del 2004, a efecto de incorporar los puestos y realizar las modificaciones que sean necesarias para dar cumplimiento al artículo _____ de la presente Ley. El costo por la incorporación de nuevos puestos o la modificación de los existentes en la Relación de Puestos citada, obtendrá su financiamiento del saldo de la subpartida 900 “Imprevistos” Título 125 Tribunal Supremo de Elecciones, contenida en la Ley N° 8428, por considerarse erogaciones cuyo fin se enmarca dentro de lo que establece el artículo 177 de la Constitución Política, o en su defecto de cualquier otra fuente de recursos dentro del presupuesto del Tribunal sin que ello contravenga lo establecido en el Decreto Ejecutivo 30906-H y sus modificaciones”.

Conclusión:

Por lo expuesto y con las sugerencias y observaciones realizadas, el Tribunal Supremo de Elecciones avala el proyecto de “REFORMA A VARIOS ARTÍCULOS DEL CÓDIGO ELECTORAL, LEY Nº 1536 DEL 10 DE DICIEMBRE DE 1952 Y SUS REFORMAS”, de la Comisión Especial Investigadora de Financiamiento y Donaciones de Partidos Políticos, que se tramita con el número de expediente 15.796. ACUERDO FIRME.

A las quince horas con treinta minutos terminó la sesión.